這兩天，內蒙古自治區通遼市開魯縣村鎮干部催收“耕地承包費”的事件沖上了熱搜。

現在事件脈絡已經越來越清晰，本質上講實際就是賬面意義上的國土“三調”新增耕地如何消化處置的問題，至于此前大家關注的干部作風、收費多少等都是枝節問題。收費多少是一個市場議價的結果，收多少更合理其實沒有固定的依據可循，要靠雙方充分協商去解決。

今年春節后，筆者曾赴內蒙古某市（下文稱×市）對國土“三調”問題進行了專題調查，恰好借此機會發表一些看法。

一、基礎認識

從2009年國土“二調”到2019年國土“三調”10年間，我國耕地賬面數據發生較大變化，內蒙古、新疆、黑龍江、吉林、遼寧5省區耕地凈增加，其余省份耕地均凈減少。內蒙古自治區耕地由1.37億畝增加到1.73億畝，凈增加約3500萬畝。按官方公布數據，×市耕地也由1900萬畝增加到2300萬畝，其中“三調”新增耕地547萬畝，“二調”原有耕地減少135萬畝，增減相抵后凈增加400多萬畝。

需要注意的是，上述所謂土地增量，只是兩次國土調查之間賬面比對結果的直接呈現，并不意味著真正在空間上增加了如此之多的耕地。準確地講，真正需要消化的，是空間上真實存在、并且可以對權屬進行處置的耕地。對相關數據進行分析比對后可以發現，×市真正需要消化、能夠處置的耕地數量，遠遠小于國土“三調”賬面上的增加數量。因此，需要深入分析國土調查數量增加的原因和真實空間布局狀況，才能確定究竟有多少增量需要“消化”，下一步才是“怎么消化”。

二、數據比對

在×市的調查中發現，關于集體耕地數量竟然存在四組數據。按時間排序，分別是國土“二調”數據、權屬調查數據、確權登記數據、國土“三調”數據（考慮到數據可比性因素，國有耕地不納入討論）。通過對×市宏觀層面和兩個具體村莊的比對，發現四組數據各不相同（見表1）。

第一，關于調查登記和確權頒證數據的差異。宏觀上看，×市確權登記數據比權屬調查數據少460萬畝，差額比例約28%；微觀上看，兩個村莊確權登記數據也不同程度少于權屬調查數據，其中A嘎查（編者注：蒙古族的行政村叫嘎查）差額很小，B嘎查差額比例也小于全市平均水平，這意味著×市另有一批鎮村差額可能很大。產生這個差異的原因是，“二輪”承包時，存在面積測量不準、“習慣畝”、“大畝分地、小畝入賬”等情況。全國很多地方在土地確權時回避了此類問題，直接按“二輪”土地承包合同的面積發證。實際上這些土地都掌握在農戶手上，土地承包經營權登記簿中也有相應的記載，因此在承包期內應該將全部權屬調查數據視作承包權有歸屬的土地。

第二，關于國土“三調”與前述三組數據的差異。前面三組數據中，確權登記數據是權屬調查數據的“子集”，國土“二調”數據與權屬調查數據是兩個存在“交集”的獨立集合，國土“三調”數據排除掉前面三項數據“并集”之后的“補集”才能視作真正意義上的“新增”耕地，也就是有可能采取一定的消化處置措施的耕地。

第三，真正意義上可消化處置的新增耕地數量。×市表面上凈增加了400萬畝耕地，但從成因看，拱地頭擴地邊及調查精度提升帶來的增量約為105萬畝，飼料地調查為耕地約24萬畝，高標準農田及占補平衡項目范圍內56萬畝，這些耕地都無法采取新的消化處置措施。扣除上述部分后，大約還有215萬畝耕地。如果再扣除大約110萬畝的國有耕地增量，×市真正意義上能夠采取消化處置措施的新增耕地也就是在100萬畝左右。

三、影響分析

新增耕地不是個單一事件，也不是個純粹的技術問題，這一事件會帶來一系列延伸影響，新增耕地消化處置必須考慮這些問題的綜合效應。

第一，新增耕地會轉化為永久基本農田補劃標準。根據《中華人民共和國土地管理法》和《基本農田保護條例》，各省（區、市）劃定的永久基本農田，一般應當占本行政區域內耕地的80%以上。如果嚴格按照國土“三調”新增耕地面積進行推算，×市至少要補劃300萬畝永久基本農田。按照現行標準，永久基本農田陸續都要建成高標準農田，這將給地方財政帶來較大壓力。當然，基于前述分析，由于真正意義上的新增耕地沒有這么多，在開展相關工作時還要對實際情況充分辨識。

第二，新增耕地會催生部分干部農戶的調地訴求。很多農戶已經聽聞了“三調”耕地增加的消息，也知道本村本屯有耕地增加，加之農村土地“二輪”延包節點臨近，不少無地少地農戶提出了分地的要求。同時，還有一批旗縣干部或村干部基于發展集體經濟的目的，提出將新增耕地收回統一經營的設想。

比如，這次開魯縣事件中的“新增耕地高效利用試點工作”，實際就是想借此增加地方收入。從前述分析可見，×市真正能夠采取消化處置措施的新增耕地有限。而且全部新增耕地涉及54萬個圖斑，其中小于1畝的圖斑占比達到55%，這一部分圖斑通常與農戶承包地緊密相連，不可能重新分配或收回統一經營。對于較大的新增連片未確權地塊，應在農村土地“二輪”延包試點中明確相關消化處置方式。

第三，新增耕地會引發惠農政策補貼的關聯調整。×市“三調”集體耕地1852萬畝，確權頒證耕地1183萬畝，登記未確權面積460萬畝，后者約占全市集體耕地的24%。目前政策中，大部分的未確權耕地并未獲得惠農政策補貼。未來，新增耕地無論是確權到戶還是由集體收回統一經營，都涉及惠農政策補貼的關聯調整。如果新增耕地納入了惠農政策補貼，那么歷史遺留的460萬畝登記未確權耕地也要一并解決，由此會帶來巨大的財政壓力。因此，新增耕地消化處置中惠農政策如何配套，是一個比耕地本身更復雜的問題。

四、處置方案

從耕地的實際空間布局看，國土“三調”新增耕地的分布存在三種情況，應采取分類處置。不同情況下消化處置的大原則確定下來之后，具體的操作標準可以通過村民自治解決。

第一類，已登記確權。這種情況下不存在新增耕地消化處置問題。

第二類，已登記未確權。這種情況本質上也不存在新增耕地消化處置問題，但后續有必要結合農村土地“二輪”延包工作對確權證書進行更正。

第三類，未登記未確權。這種情況要綜合考慮地塊規模、地形地貌采取后續處置措施。

（1）新增耕地處于農戶承包地邊緣且面積很小，可以直接確權給實際用地農戶，在“二輪”延包工作中對確權證書進行更正。

（2）新增耕地獨立成塊、與農戶承包地相連且面積不大的，可以考慮一次性收取一定數額的承包費，確權給實際用地農戶。

（3）新增耕地獨立成塊且面積較大，可以考慮采取按年收費方式進行承包經營。

最后說一句，開魯縣這個事從目前公開的情況看，就是管理者和承包者因價格沒有談攏而引發的沖突。新增耕地的形成是一個歷史過程，這些土地怎么收費并無確定的法律規范可循，需要一個周延的方案和長期的協商過程去解決。

一個多月前，我在×市調研時問過一位旗長：“收費承包的事今年能有個結果嗎？”他說：“4月份就種地了……”我體會，他的言中之意是春耕開始就不能違背農時，只能再等新的窗口期。我當時只道這是一位高明的領導干部，卻沒想到4月份旁邊的開魯縣真的發生了這樣的事情。

（作者陳明為中國社會科學院政治學研究所副研究員，主要從事鄉村治理、土地制度與城鄉發展問題研究。）