財政體制：財政集權和分權難題

財政體制一直是財政學研究的一個重要問題。財政體制有廣義和狹義之分。在財政界，財政體制多按狹義用，即預算管理體制，所對應的是中央和地方之間的財政關系。除了城市國家，財政事務需要分級處理，大國更是如此，這就有了中央和地方財政關系問題。作為統一的國家，特別是單一制國家，中央政府統一領導全國財政事務。同時，由于地方財政事務，中央政府往往賦予地方政府一定的自主權。

新中國成立以來，財政事務處理得較好的時期，都是強調發揮中央和地方兩個積極性，無論是計劃經濟時期，還是改革開放以來，都是如此。

1956年，毛澤東同志《論十大關系》中就涉及中央和地方的關系。這份報告提出“兩個積極性”的問題解決思路，即“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”。

除此之外，毛澤東同志指出，“還有一個地方和地方的關系問題，這里說的主要是地方的上下級關系問題。”“省市和省市之間的關系，也是一種地方和地方的關系，也要處理得好。”關于中央和地方財政關系問題，毛澤東同志的論述充滿了唯物主義辯證法，對現實具有重要的指導意義。現在研究中國財政體制問題，《論十大關系》更是不可回避的經典文獻。

在相當長的一段時期內，關于財政體制改革，最典型的做法，就是在財政集權和分權上做文章。理論研究更是有濫用集權和分權之嫌，將中央收支份額占多理解為集權，占少理解為分權。財政集權和分權，文字上看似容易理解，但每個人心目中都有自己的財政集權和分權界定，結果是這樣一對充滿爭議的概念，即使在量化分析中也難以找到共同的問題出發點。

《央地關系：寓活力于秩序》，呂冰洋 著，商務印書館2022年版

越是這樣的不具有可操作性的概念，似乎越是吸引學者的注意力。呂冰洋教授的新著《央地關系：寓活力于秩序》（以下簡稱“《央地關系》”），就是從“集權還是分權？”這一千年難題開始的。《央地關系》指出，“郡縣治，天下安”整體上強調的是中央集權，但中國歷史多個時期還是出現過度分權的局面。尋找歷史的細節，而不是大而化之，確實可以得到一些有益的啟示。《央地關系》最終將答案的探尋與顧炎武問題聯系起來。

顧炎武（1613～1682），明末清初大思想家，所著《郡縣論》提出“寓封建之意于郡縣之中”。這是一種在“封建制”與“郡縣制”之中尋求平衡的央地關系安排。《央地關系》將“寓封建于郡縣”譽為“兼顧活力與秩序的天才設計”，并在此基礎上提出“寓分權于集權”的央地關系框架，要點是強縣、強中央、調整省權、廢地市。《央地關系》認為，中央的方案會同時加強國家的市場增進能力和組織能力，最終實現國家治理的活力和秩序兩大目標。

提升國家能力：央地財政關系分析新框架

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，賦予財政是國家治理的基礎和重要支柱這一現實新定位。自此，中國財政問題研究視野明顯放大，經濟視野看財政已經不能適應現實需要，從國家治理角度研究中國財政的論著顯著增加，深度也在加深。《央地關系》是這一支研究中的重要成果。央地關系安排從根本上看也是為了完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。這也是在破解財政集權和分權這個千年難題。

財政集權與分權問題貫穿中國歷史的不同階段。就是在今天，這樣一對不易界定的概念依舊揮之不去。財政集權和分權的矛盾，始終是決策者關注的焦點。從現實來看，1994年分稅制改革，邁出了央地財政關系規范化的重要一步，這一步，奠定了國家現代化的財政基礎。從此，央地財政關系的規范化，更多地是對分稅制的完善。分稅制的實質是分級財政。在中國，分級財政理所當然是統一領導下的分級財政，中央在財政體制的改革和完善中起決定性作用。

《央地關系》將央地關系建設的目標明確為提升國家能力，而國家能力又區分為市場增進能力和組織動員能力；將分權與活力對應，將集權與秩序對應。這里的集權和分權沒有褒貶之分，更多反映的是一種現實。

分稅制改革與中國國家能力建設有著密切關系。分稅制取代財政包干制，直接原因是財政包干制削弱了政府可支配財力，削弱了中央財政調控能力，進而削弱了國家能力。分稅制改革直接目標是提高財政收入占比，提高中央財政收入在國家財政收入中的比重，進而提升中國國家能力。因此，分稅制改革是提升國家能力的重要措施。

對于兩大國家能力，《央地關系》的理解是：

第一，政府增進市場的功能，經濟體就必定充滿活力，而市場經濟發展有帶動社會發展。第二，組織動員能力的提升則對市場增進有正反兩方面的影響。

中央政府對地方實現有效控制后，對經濟社會的動員能力大大加強，能夠從全局角度提供大型公共產品，應對外部沖擊、消除市場分割，但也會抑制地方積極性，地方政府參加地方經濟和社會建設的意愿會下降。

集權不僅僅是制度建設，而且對消除地方市場分割，推動統一市場建設有利，這說明集權也會促進活力的提升。集權的缺點是抑制地方政府積極性，而分權的優點是激發地方的積極性。分權可能加劇地方政府間的無序競爭和不平衡，進而挑戰中央權威，但是集權也可能導致秩序的僵化。總之，財政集權和分權各有優缺點，重點在于平衡。

《央地關系》在一定程度上跳出集權與分權，而用活力與秩序對財政體制的優缺點作了補充。對于1994年后的分稅制，《央地關系》認為，它實現了活力與秩序的相對統一。顯然，任何一種財政體制，都不可能完美無瑕，都必定留下完善的空間。《央地關系》借鑒顧炎武方案，汲取中華優秀傳統文化的智慧，利用現代政治經濟學知識，立足國情，提出一個符合中國特點、有助于國家長治久安的方案。該方案涉及政府間行政架構、政府間事權分配、轉移支付制度、地方稅建設等財政體制建設的重要內容。

財政體制：中國經濟增長之謎的新探索

財政體制不僅僅是經濟問題，但經濟一直是財政體制研究關注較多的問題。中國經濟增長之謎是經濟研究的金礦。《央地關系》對于中國經濟增長之謎有兩個解釋：一是財政激勵制；二是目標動員制。前者沿用的是邏輯是財政體制確實在引導經濟行為上有重要作用，后者則是直接否定官員晉升錦標賽的假說。

晉升錦標賽幾乎不成立，現實的官員考核制度不是這樣的；不存在提拔與經濟增長直接掛鉤的晉升制度；官員晉升考核德能勤績廉五個維度，考核標準多元化；官員考核基本上不采取橫向比較；錦標賽理論成立的前提條件，是參賽官員能控制和影響最終考核績效，而事實上這是做不到的。《央地關系》認為，之所以會有晉升錦標賽的理論假說，是對目標動員制的誤解。理論肯定是對現實的抽象。透過現象看本質，一直是科學探索的目標。晉升錦標賽理論假說或許是因為抽象出一個不完整的激勵機制所致？ 顯然，這還有進一步研究的空間。

《央地關系》關于國家組織動員能力上的研究頗有新意，將“干部派遣”視為以人為主的中國特色轉移支付，這樣，中國特色的轉移支付，就是人才并用。

干部派遣的形式主要有三：對口支援（人力和物理的橫向轉移）、領導干部交流任職和干部掛職鍛煉。無論是否轉變人事關系，人的轉移代表的是資源的轉移，對于國家能力的提升有著特別的意義。人的轉移，不僅僅有物質資源的轉移，還有人力資本的轉移以及新觀念的引入，所釋放出來的活力，遠遠超過財物的轉移。一般意義上所說的轉移支付，只是涉及財物（財富、資金），而不涉及人。之前，國際學術界對中國財政體制的研究成果也注意到影響財政體制安排的人事因素，但遺憾的是未能將人的因素從轉移支付視角進行整合，從而無法講清楚財政體制改革的中國故事。

財政體制問題相當復雜，不僅中央和省級財政關系需要厘清，而且省以下財政體制建設任務繁重，二者都迫切需要更接地氣的財政理論指導。《央地關系》的探索對財政體制改革有重要的參考價值。除此之外，《央地關系》也留下了很多可進一步思考的空間，有的觀點結論甚至可商，具體的如廢地市的建議、按收益性原則構建地方稅體系建設方案、對國家能力的界定等等。當然，所有這些都不影響《央地關系》的創新性，《央地關系》已注定是一部后來者研究中國財政體制繞不開的著作。

（作者楊志勇為中國社會科學院財經戰略研究院研究員、《財貿經濟》《財經智庫》副主編，著有《新中國財政政策70年》《大國輕稅》等。）