前段時間，筆者有感而發，撰寫了《改善營商環境的關鍵：擺脫對少數關鍵企業的依賴》（2020-09-30，澎湃商學院）一文。其中提到，營商環境內生于地區的發展模式。在短期內要改變一個地區沿襲了多年的發展路徑是十分困難的事，那么在較短時間內又該如何提高企業的獲得感呢？

對于絕大部分非沿海城市而言，即使想要推進這項工作，其實也面臨很多現實的約束。例如，不少企業家告訴筆者，沿海發達地區財政寬裕，政府對中小微企業的監管比較包容，這是那里的企業覺得營商環境好的重要原因。可是，目前我國大部分城市并不具備這樣的財力。又如，一些發達地區的公務員收入不低，他們犯錯誤的機會成本很大，所以那里的公務員行為更加規范，但這又落入到很多地方財政收入吃緊的老問題上。那么，對于絕大部分經濟發達程度還欠佳的城市而言，在有限的財力支持下，如何讓企業特別是中小微企業更容易生存和發展呢？

筆者近期開展了多期中小企業和民營經濟的問卷調查，試圖從中尋找部分答案。在對問卷結果的整理以及數十次企業調研內容的梳理中，筆者發現，目前非沿海發達地區的中小企業、民營企業普遍面臨三個難題：

第一，企業難以獲取政府的信息，特別是各種政策信息；

第二，企業即使可以獲取政策，也缺少能力進行政策匹配，即企業無法解讀政策；

第三，企業在遇到困難時沒有與政府溝通交流的平臺，不知道找哪個部門、通過什么渠道解決問題。

這三個難題在很大程度上導致了企業的獲得感不強，對地方營商環境的評價產生負面影響。

一、中小企業獲取信息難

在信息獲取上，企業的能力遠低于筆者的預期。

在2020年4月和5月的兩次企業調研問卷中，筆者都詢問了企業沒能享受政策優惠的原因。4月份有30.83%的企業認為信息渠道不順暢是無法享受政策優惠的主要原因。5月份的調研中，約33%的小微企業（20人以下的企業）不知道各類金融政策。20人以上的企業除了在中小企業紓困資金政策上的知曉率明顯高于小微企業，對其他金融政策的知曉率與小微企業差異不大。財稅減免政策方面，雖然知曉率比金融政策略高，但是仍有超過20%的小微企業和20人以上的企業不知道降低住房公積金繳存比例這一優惠政策。

事實上，在新冠肺炎疫情之后，政府對各項政策的宣傳是比較到位的。政府各大門戶網站、公眾號、短信平臺輪番宣傳紓困惠企政策，也制作了非常易于查詢的政策匯編電子文檔，并通過微信公眾號、手機短信進行了多次推送。但是從多次企業調研的情況來看，都有接近三分之一的企業認為自己無法獲取政策信息，導致難以享受優惠。

可能有觀點認為，這是企業獲取政府信息的能力太差。但如果該邏輯成立，那么應該能觀察到大型企業中出現這一問題的比例遠低于中小微企業，因為大型企業有實力雇傭專人來搜集、跟蹤政策信息。但是筆者調研的結果卻顯示：在大中小規模的企業中，都有30%左右的企業認為“政策宣傳不足，難以即使獲取政策信息”是導致無法得到政策優惠的主要原因。這充分說明，企業無法獲取政策的根本性原因很有可能與企業的信息獲取能力無關，而與信息傳播的有效性相關。

在信息爆炸的時代，企業每天都通過各種途徑被動的接收很多信息，但是否可以主動地把對企業有用的信息甄別出來，一方面需要企業對政策有持續的關注，另一方面也需要企業有對政策的敏感度和解讀政策的能力。然而，調研的結果充分說明了不少企業并不具備這些能力。

二、企業解讀政策能力不足

在筆者7月份的企業調研中，有40.63%的企業認為“缺乏政策匹配，找到合適企業政策的成本大”是導致企業獲得感不強的重要原因。在20人以下的企業中，選擇了該選項的企業比例為38.58%，20-100人的企業中該比例為46.76%，100人以上的企業中該比例為44.44%。這一結果也表明，企業解讀政策的能力并沒有隨著企業規模擴大而增強。因此，企業難以解讀政策信息的核心問題可能在于政策文件的可讀性不高、可操作性不強。

三、政府和企業之間缺少溝通

在課題組的調研問卷中，課題組詢問了企業在過去三年是否得到過政府部門（包括街道）主動提供的幫助或服務（包括電話和上面服務）。調研結果顯示，只有14%的企業經常獲得政府的各類服務。而且，企業與政府之間的聯系主要是依賴行業協會、商會、工商聯、政協、人大，或者自己搜集公共平臺信息、主動與政府溝通。

我們進一步調研了政府部門主動服務的內容，發現政府主要提供的是優惠政策告知或者了解企業困難的服務。由于受到疫情影響，也有22.9%的企業接受了政府的銀企對接服務。但總體而言，政府給企業提供的幫助內容比較單一。然而在問卷調查中，我們發現，有68.69%的企業期待政府在申請政策優惠上提供幫助，而不是僅告知優惠政策，有54.21%和50.46%的企業希望政府融資、員工和管理培訓需求上提供幫助，還有19.6%的企業期待政府能夠在企業技術創新研發中提供幫助。

綜合有關政府和企業的交流頻率、政府為企業提供的主要服務，以及企業對政府的期待這三個問題的調研結果可以發現，企業對于政府的需求是多元化的、而且期待政府給予幫助的企業的比重也很高。然而，政府和企業之間缺少有效溝通和良性互動。

筆者認為，這些問題的出現，主要是因為目前政企之間存在一個“堰塞湖”困境，即一個城市的市場主體往往超過數十萬甚至上百萬，它們對政府服務的需求非常大，但是政府的人手和機構有限，還要處理其他經濟和社會事務，導致政府能夠提供的服務遠低于企業的需求水平。這就導致，政府和企業之間的雙向信息不暢通、聯系不緊密、溝通成本高。

四、數字化技術是不是疏通“堰塞湖”的根本途徑

一個規模十分有限的政府，在面對上百萬的市場主體時，“堰塞湖”現象的出現是必然的。那么如何紓解呢？

有觀點認為，解決企業難以獲取優惠政策、企業與政府之間的溝通交流不足的問題只需要使用數字化技術、信息化平臺即可。

但是，筆者調研結果顯示，只有49.53%的企業對于政策的了解是來自政府公眾號、網站或者推送，只有42.52%的企業認為與政府部門之間的溝通主要是依靠各類政府公共平臺。這說明大數據和信息化平臺在政策推廣的有效性并不理想，而且也不具備幫助企業解讀政策的功能。同時，企業有融資對接、培訓服務甚至技術創新對接的需求都不可能完全通過政府的信息化平臺完成。

五、疏通“堰塞湖”需要靠中間組織填充政企之間的鴻溝

那么，政企間的堰塞湖問題如何解決呢？筆者認為，疫情期間武漢的城市治理為其提供了一種思路。在面對上千萬的武漢市民時，有限規模的政府與民眾之前其實也存在“堰塞湖”。政府如果無法掌握群眾的信息，就無法很好地控制疫情、發現風險點，也無法為封城時期的市民提供服務，滿足市民的基本生活需求。在疫情發生前，由于政府在管理1500萬居民時缺少抓手，因此政府與市民之間存在著巨大的鴻溝。然而，在疫情中，武漢市找到了填補這一鴻溝的有效手段——充分發揮社區的功能，形成了“政府-社區網格-市民”這種自上而下、自下而上雙向信息傳遞、信息溝通的機制，在封城期間為管理和服務廣大市民提供了有效的途徑。

市民與政府之間的堰塞湖問題，通過加入社區這一中間組織得到了解決。同樣，政企之間堰塞湖問題的出現，也是由于政府和企業之間存在鴻溝，導致政府即使想服務企業，但是苦于人手、精力有限、缺少抓手無法實施。因此，想要更好地服務中小企業、民營經濟，解決企業與政府之間的堰塞湖問題的根本，應該是找到類似社區的中間組織去填充企業和政府之間的溝壑。讓政府管理和支持中間組織的發展，把“放管服”中“服”的功能轉交給中間組織，由中間組織服務廣大的中小企業、民營經濟甚至個體戶，形成“政府-中間組織-企業”三位一體的服務格局。

總體而言，中間組織可以分為市場化的組織和半市場化的組織。其中，市場化的組織是目前社會上已經廣泛存在的會計師事務所、財務公司、投融資公司、金融中介、律師事務所、管理咨詢公司、勞務外包公司。企業從這些市場化的組織中購買財務、咨詢、法律、招聘等方面的服務。但是，僅依靠這些市場化組織建立中小企業、民營經濟服務體系是遠遠不夠的，因為以上類型的組織一般提供的是標準化的服務，或者說是企業經營的必需品服務。

但是就企業調研的情況來看，企業最需要的，是優惠政策獲取、解讀、困難反饋、與政府溝通交流、市場對接的服務。這些服務是個性化的。從事這些服務工作的組織，需要既了解企業的運營，又有能力與政府對接、溝通。而且，類似于政策獲取和政策解讀是半公益屬性的，純粹依靠這些業務的公司難以生存。

此外，中小企業利潤率低、競爭力不強的重要原因，是創新不足，缺少核心競爭力。很多中小企業并非沒有技術研發的需求，而是缺少技術研發的資金和匹配研發機構的途徑。雖然目前市場化中介中也有研發機構，但是對于絕大多數中小企業而言，這類研發投入的成本太高、風險也較高。一種可行的方式則是搭建中小企業共性技術研發平臺，通過在行業內征集中小企業的共同研發需求、籌集資金，委托研發機構進行研發和技術推廣。但這一職能顯然也無法通過市場化的中介機構完成。

那么，半市場化的組織在“政府-中間組織-企業”三位一體的服務格局就需要發揮重要作用。筆者認為，這類半市場化的中間組織可以是園區、行業協會或者商會。園區、行業協會和商會往往同政府之間有緊密的聯系，具備聯接政企的功能。同時，園區、行業協會和商會與企業長期共存，通過各種渠道，它們對會員企業的情況掌握的比較全面，能夠更好地幫助企業。而在服務企業的范圍上，行業協會和商會比園區更勝一籌。這是因為，園區的服務對象僅限于區內的企業，而行業協會和商會的服務對象可以突破空間限制。

例如，在疫情期間，武漢的餐飲業受到的沖擊非常大，有一些餐飲企業資金流斷裂、面臨倒閉。起初這些企業無法從銀行獲得貸款，但最終在行業協會理事單位的背書下獲得了紓困資金。行業協會的理事單位敢于為這些企業擔保的主要原因就在于，通過長期的接觸，理事單位掌握了這些企業很多的軟信息，雖然這些軟信息在銀行貸款審批中無法起到作用，但是理事單位對經營管理者的性格、企業文化、企業信用都建立了一定的信任，因此愿意為其擔保。

而且，從筆者調研的結果來看，行業協會和商會已經在發揮著一部分中間組織的作用。有53.27%的企業主要從行業協會和商會獲取政府信息和優惠政策，42.06%的企業認為行業協會和商會是它們與政府交流的主要渠道，僅次于企業主動找政府溝通交流，78.97%的企業認為行業協會和商會為企業提供了政策宣講。因此，在現有服務的基礎上，如果政府能夠支持行業協會發展，將使得行業協會和商會成為政府服務市場主體的有力抓手。

非常值得借鑒的，是德國的行業協會模式。德國的行業協會非常多元，不同的行業協會各司其職。例如，工業協會和工商聯合會主要負責對中小企業的培訓，并于聯邦及地方政府商議制定出統一的職業培訓和學員課程。

德國的工業研究協會聯盟，主要側重于促成中小企業的合作研究，為中小企業的共性技術合作研究提供公共平臺，組織和協調技術應用大學和中小企業在研發方面的合作等服務。同時，該協會聯盟還與德國聯邦政府和各州的經濟部合作，負責政府對中小企業創新支持項目的實施。

德國的合作性工業研究協會，則主要是幫助成員企業解決技術研發的難題。研究協會收集并完善企業的研究項目建議，并且進行評估。如果項目對聯合會的成員普遍有利則被送到合適的研究所，研究完成后協會將研究成果向成員企業的轉化。德國大約有100個合作性的工業研究組織存在于各類行業之中，大型和中小型企業都是工業聯合會的成員。

可以說，在明確行業協會和商會的定位是協助政府服務企業而不是走過去管理、監督企業的老路之后，行業協會和商會的工作大有可為。除了上述德國行業協會的主要職能，根據國內市場的現實情況，行業協會和商會至少還可以在以下幾個方面為企業服務：

第一，為會員企業進行政策宣傳、政策輔導、優惠政策申請輔導，解決企業不了解政府政策的困境。

第二，組織會員進行市場對接，特別是在統籌“兩個大局”和國際國內雙循環新格局的大背景下，行業協會可以招聘外貿人才和法律人才，為會員提供外貿咨詢、外貿信息、外貿輔導、國別風險咨詢、風險監測預警等服務，幫助企業走出國門，充分利用國內、國外兩個市場。

第三，嘗試使用行業協會掌握的軟信息，幫助中小微企業提供信貸擔保，解決部分企業融資難的問題。

第四，搜集市場主體的意見和建議，反饋給政府，幫助政府不斷改進各項政策制定的合理性和可操作性。

在市場化和半市場化的中間組織發展比較完善的情況下，還需要有一個企業反饋機制，解決很多企業提出的“有困難不知道找哪個部門反映”的問題。

筆者認為，要建立有效的企業反饋機制需要打造一個市場主體的留言平臺。雖然，不少政府部門都推出了企業服務的App，但是部門間的App是處于分割的狀態，即使有的網站上有各個部門辦事窗口，但是部門之間的功能無法打通。如果企業的一個辦理事項需要多部門配合完成，由于部門之間的工作并不融合，就經常會出現部門間互相踢皮球的現象。只有真正打通各個部門的工作流程，實現讓企業提出一次訴求，所有部門可以在某個平臺上實現一條龍全程辦理的工作鏈條，并且有相應的部門進行督辦和辦結率的考核，才能讓市場主體遇到困難時不用找熟人、找關系就可以尋求正常的解決途徑，同時推進“法治社會”、“規則社會”的加快形成。

（作者羅知為武漢大學新民營經濟研究中心主任、經濟系主任）