創新飛地是指兩個相互獨立的行政地區打破區劃限制，通過跨區域的行政管理和經濟開發，實現兩地資源互補、經濟協調發展，通常也被稱為“人才飛地”、“科創飛地”、“雙創飛地”等。2019年12月1日中共中央、國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確指出，探索共建合作園區等合作模式，共同拓展發展空間，有序推動產業跨區域轉移和生產要素雙向流動。在長三角區域高質量一體化背景下，飛地經濟呈現出從產業飛地向創新飛地轉變的趨勢，創新飛地建設已成為長三角區際合作的重要方式。

2020年7月-8月，課題組通過對浙江省在滬創新飛地的調研后，形成了如下認識：

區域創新合作模式新變化

長三角區域創新合作呈現出從產業飛地向創新飛地模式的演變的新變化。許多欠發達區域主動在發達區域通過設立研發中心、孵化機構以及創新服務中心等方式實現自身區域的創新升級發展，取得了顯著成效。

根據課題組網絡數據搜集整理發現，截至2020年10月，長三角區域內其他城市在上海設立創新飛地共24家，其中浙江省為20家，占84%，2019年設立了16家，占67%。如2019年浙江嘉善縣在上海建立嘉善國際創新中心，引導嘉善高科技企業到上海設立研發中心，造就了“前臺在上海、后臺在嘉善”的滬善協同創新模式，并吸引上海或海外優質創業項目入駐孵化，成熟后轉移到嘉善進行產業化發展，實現“孵化在上海、產業化在嘉善”的產業協同創新模式，目前已有上海大學復合材料研究中心、涂鴉智能、數瀾科技、以色列Startup East China公司簽約落戶嘉善縣。此外，浙江省衢州、慈溪、湖州、淳安也紛紛在上海、杭州等地建立了創新飛地。

創新飛地建設也促進了長三角地區城市之間經濟技術合作。截至2018年12月，上海漕河涇開發區產業轉移中心基地累計促成產業轉移落地項目111個，總金額高達960億元，園區建立了覆蓋全國200余家開發區的數據共享云平臺，成為了助推東西部地區社會經濟合作互動的強有力紐帶。

長三角創新飛地發展特征及模式

長三角創新飛地發展特征

根據實地調研，分析發現長三角創新飛地主要呈現出以下特征：

第一，縣市級政府主導作用明顯。市縣級政府在創新飛地設立與運營中發揮主導作用。100%的創新飛地由政府主導，運營公司參與管理，其中鎮級政府占比4.2%，縣級政府占比70.8%，市級政府占比25%。

第二，創新飛地產業定位集中于智能制造、集成電路、高端裝備制造、生物醫藥、新能源、新材料產業。對24家創新飛地主導產業詞頻分析發現，高端、智能、新能源、裝備制造、電子信息、生物醫藥、新材料等均出現10次及以上，是其他城市對接上海產業創新發展的重點領域。

第三，創新飛地鄰近交通樞紐和創新源，主要分布在浦東新區（張江高科技園區）、閔行區（虹橋商務區）和嘉定區（安亭汽車工業區）。如慈溪上海創新飛地選擇虹橋商務區的理由包括：所在區塊總體環境優，發展潛力大；樓宇相對獨立，且整體形象較好；周邊綜合配套豐富，交通便利；業主方整體實力較強，鄰近還有一定的未來發展預留空間。溫州（嘉定）科技創新園選擇嘉定工業區理由包括：溫州產業發展定位與嘉定高度相似，經濟規模相當，市場化過程中，嘉定安亭汽車與溫州有著深度的合作基礎。南?。ㄉ虾＃┛苿撝行倪x擇松江漕河涇開發區理由包括：交通便利、產業定位相似、人才資源豐富。

長三角創新飛地發展模式

根據實地調研，課題組認為長三角區域創新飛地主要呈現出以下三類模式：

第一，政府主導-政府運營模式。以樂清市·南翔鎮科創合作基地為典型，該飛地采用輕資產運作模式，由國資公司運營管理，但市場化程度不高，市場開拓、企業入駐效果不理想。

第二，政府主導-企業化運營模式。以慈溪（上海）飛地服務中心為典型，主要采用輕資產運作模式，由浙大網新上海團隊運營（浙江飛地科技產業發展有限公司）專業化運營管理，發展成效顯著，已入駐30多家企業。

第三，政府主導-基金引導-企業化運營模式。以南?。ㄉ虾＃┛苿撝行臑榈湫停饕捎弥刭Y產運作模式，通過產業基金對項目進行研判、分析與投資，在科創中心經過孵化加速后，把規模產業化的項目導入南潯，最終形成“基金+產業+園區”的產業生態閉環。由湖州潯英滬融科創有限公司運營，南潯產業引領股權投資基金負責產業投資，引進了上海綠聯軟件和上海影科數碼的研發中心入駐。

促進長三角創新飛地發展對策建議

長三角創新飛地發展過程中主要受到管理體制、人才流動、研發基金、生活配套和創新體系五個方面因素的影響：

（1）管理體制。當前以市縣在上海設立創新飛地為主，行政權力不對等導致許多問題難以解決，需要省級政府層面統一協商部署；

（2）人才流動。人才資質在不同區域內難以互認，導致人才流失嚴重；

（3）研發基金。創新飛地基金遴選項目的必要條件為項目產業化后回飛出地，影響了諸多項目難以進駐；

（4）生活配套。現有創新飛地的住房、教育、醫療等生活配套普遍較為缺乏，制約了創新飛地進一步發展；

（5）創新體系?，F有創新飛地創新體系建設不健全，與上海本地優質創新資源有待于深入對接。

基于長三角高質量一體化發展目標，長三角創新飛地未來應著力于以下三點：

第一，管理體制機制創新。借鑒日本政府產業集群工程、德國商會成功經驗，充分發揮長三角開發區協同發展聯盟的組織優勢，在中央以及省市政府授權下，肩負起長三角創新飛地統一規劃、統一管理、統一督查以及指導的職責，率先制定長三角創新飛地營商環境建設標準，建立全面協調可持續的長三角創新飛地產業創新協同發展和空間治理體系。

第二，設立創新飛地發展基金。建議遵循政府引導、社會主導、企業運營的思路，從長三角三省一市政府科技專項經費中出資，政府占比不超過40%、企業與社會融資不低于60%的比例，設立初期資金規模不低于500億元，遠期資金規模不低于2000億元的長三角創新發展基金，由專業的基金團隊進行市場化的運營管理，政府負責監管。并由三省一市政府按照約定分成比例，對創新飛地產業化項目的利益進行共享。

第三，創新飛地回歸創新功能。創新飛地主要涉及創新孵化、市場開拓、招商引資，而當前大多創新飛地將招商引資作為第一功能，違背了聯合設立創新飛地的初衷，建議回歸創新飛地創新功能，著力于孵化企業和培育新技術，助力飛出地產業技術升級，實現飛入-飛出地共贏。

[作者曹賢忠系華東師范大學城市發展研究院副教授，曾剛系上華東師范大學中國現代城市研究中心主任、華東師范大學城市發展研究院院長、終身教授。本研究受到上海市科委2020年度軟科學重點項目（20692107500）的資助。]

由澎湃研究所編著的《長三角議事廳合集：一體化與高質量》已在電商平臺有售，歡迎選購。

--------

“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·中國現代城市研究中心、上海市社會科學創新基地長三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現務實政策建議。