近年來，中央經濟工作會議和全國財政工作會議多次強調要調整和優化財政支出結構，打破財政支出固化格局，提高資金的使用效率。“上面千條線，下面一根針”，如何調整和優化縣級政府財政支出結構顯得非常重要。

一、縣級財政支出結構的現狀與特征

（一）縣級財政支出總量增速高于全國財政支出的增長速度，縣級財政支出剛性強

從全國縣級一般公共預算支出的總量來看，1993-2017年總量呈不斷增長的趨勢，從1993年的1033.71億元增加到2017年的85205.4億元，2017年是1993年的82.43倍，年均增速20.43%，高于全國年均17.3%的增長速度，并且絕大多數年份都高于全國財政支出的增長速度。說明縣級政府在資源配置、經濟增長和公共服務提供中扮演著重要的作用。縣域強，則國家強；但另一方面也說明了縣級政府的支出責任非常大，財政支出剛性強。

（二）人均縣級財政支出水平低于人均全國財政支出，國家對縣域人口財政投入還較低

人均財政支出反映政府提供公共產品的水平高低，該指標數值越小，說明政府提供公共產品的能力低，財政越困難。從人均縣級財政支出來看，支出規模也不斷增加，從1993年的139.86元，提高到2017年的11888.96元（不包括市轄區），2017年是1993年85倍，1993-2017年人均縣級財政支出平均值為3417.98元。這表明，國家和地方政府對縣域人口的公共產品和公共服務提供的水平在不斷增加。但是，人均縣級財政支出水平要低于人均全國財政支出水平，1993年-2017年間，人均全國財政支出從1993年的391.70元提高到2017年的14609.63元，人均全國財政支出平均值為4786.23元，這說明國家和地方政府對縣域人口財政投入還較低。

（三）一般公共服務支出不斷下降，用于民生項目的支出不斷增加

鑒于全國縣域財政數據的缺乏，根據數據的可獲得性，選擇用安徽省的縣級財政支出結構來加以觀察。

一般公共服務支出，是用于保障各級人大、政協、行政部門、司法等的行政運轉和履行其職能的支出，主要是行政運行、一般行政管理、機關事務等項目的開支，在一定程度上反映了政府行政管理費用的成本。

從安徽省61個縣（縣級市）的支出情況來看，2010-2018年，雖然此項支出的絕對值在增加，但相對值卻在不斷下降，一般公共服務支出占全省財政支出的比重從2010年的12.08%逐年下降到2018年的3.48%。一般公共服務支出相對值的不斷降低，主要是近些年來，從中央到地方都在大力控制行政運行成本，尤其是大力控制一般公共服務中“三公經費”【公務人員出國(境)、公務車購置及運行、公務招待】，這有利于節約政府資金，減輕了縣級財政的支出壓力。

在嚴控一般性支出的同時，民生領域支出不斷增加，“保民生”是縣級政府財政支出的重中之重。以安徽省的縣級財政支出結構為例，2010-2018年安徽省各項縣級財政支出占全省財政支出比較高的前五項分別是教育、農林水事務、醫療衛生、社會保障和就業、城鄉社區事務。2016-2018年用于教育、醫療衛生與計劃生育、社會保障和就業、住房保障、節能環保、城鄉社區事務、農林水、交通運輸、文化體育與傳媒九大類民生支出占縣級財政支出80%以上。大量財政資源以民生為重，向基層延伸。

（四）從縣級財政支出的層級結構來看，支出向縣級集中

不同層級財政支出占地方財政支出的比重，反映著各級地方政府的支出需求和承擔的支出責任。從縣級一般預算支出占全國財政支出和地方一般公共預算支出的比重來看，兩個比重總體都呈上升趨勢，2017年分別為42%和49.2%，縣級財政支出規模不斷擴張。這說明國家財政支出接近50%是由縣級政府來完成的。

從地方各級財政支出占地方財政總支出比重的變動情況來看，1992-2017二十四年間，省級財政支出占比的均值為23.4%，市級為29.7%，縣級為38%，鄉鎮級為8.9%，縣級政府所占的比重最大。

從財政支出項目的分級構成來看，目前，縣級政府承擔了60%-70%的農林水事務、醫療衛生支出、教育；40%-45%的一般公共服務、住房保障、社會保障和就業等支出，縣級政府是教育、支農、醫療衛生、社會保障和就業等基本公共服務的主要提供者，財政支出需求大，承擔的支出責任不斷擴大。

二、主要問題

上述分析可以看出，近些年來縣級財政支出結構得到了不斷優化，但也存在著不少問題：

（一）財政支出結構固化明顯，財政收支壓力明顯加大

在當前我國減稅降費和經濟新常態的背景下，縣級財政收入增速受到較大影響，但縣級財政支出增速高于全國財政支出增速，財政支出具有較強剛性，重點領域支出和主要的基本公共服務項目支出固化嚴重，不僅存量不減，而且增量中的分配也存在固化，難以隨收入變化而調整，彈性較小，缺少統籌、協調、優化空間，財政收支矛盾進一步加劇，影響縣級財政可持續性。

此外，省對市縣轉移支付結構的不合理，也導致了縣級財政支出結構的固化，縣級政府財政自主性低。從2016年安徽、江蘇、四川三個省對下轉移支付的情況來看，三個省一般轉移支付占比均沒有達到60%的目標，均衡性轉移支付占轉移支付的比重也比較低，江蘇省僅為9.7%；與此同時，專項轉移支付所占比重也較高，三個省均在40%以上，安徽省為40.65%，江蘇省為48.43%，四川為43.69%，如果加上一般性轉移支付中有規定用途的資金，60%-70%以上的轉移支付是有明確用途的，地方政府不能統籌安排。

（二）縣級政府承擔了過多事權和支出責任

目前，國家財政支出接近50%是由縣級政府來完成的，縣級政府承擔了過多事權和支出責任，除了承擔縣級政府應有的責任外，還承擔了很多本來應該由中央政府、省級政府和市級政府承擔的事權和支出責任，例如，義務教育、社會保障、醫療衛生、計劃生育等。

（三）對縣域人口財政投入還較低，縣域基本公共服務提供不足

目前人均縣級財政支出水平要低于人均全國財政支出水平，國家對縣域人口財政投入還較低。縣級政府作為一個重要的國家治理基層單位，承擔著為占全國人口70%的縣域人口提供基本公共服務的職責，廣大縣域居民對公共服務的需求很大，縣級政府財力有限，在上級政府轉移支付不到位的情況下，將導致縣域基本公共服務提供的不足和城鄉差距的擴大。

三、調整和優化縣級財政支出結構的政策建議

（一）正確處理政府、市場和社會關系

從政府與市場的關系來看，政府職能轉變不到位，一方面，政府對市場經濟干預的太多，存在著“越位”，政府職能過大過廣，政府支出責任巨大；另一方面，政府的經濟職能又存在著“缺位”的現象，政府在教育、醫療衛生、社會保障等公共服務方面提供嚴重不足，不能滿足廣大人民日益增長的需求。為此，正確處理政府與市場的關系。就必須要充分發揮市場在資源配置中的決定作用，凡是市場能夠做的，政府就應該堅決退出，財政資源應從競爭性領域退出，投向教育、衛生、社會保障等公共服務領域。

在政府與社會的關系上，應該實行“大社會，小政府”，凡是社會組織可以承擔的公共事務，政府應該放手讓社會組織去做，實行政社分開，培育和推進社會組織的發展，明確社會組織權責，加強社會建設和創新社會管理，依法發揮社會組織自治作用。

（二）繼續壓縮一般性支出，加大對縣域基本公共服務投入的力度

要適當加大省級政府的支出責任，各級政府都要過緊日子，省級政府尤其要帶頭減少非剛性支出和一般性支出，進行自我革命的勇氣。要按照事權和支出責任相匹配的原則，加大對縣級政府的轉移支付力度，并優化轉移支付結構，減少專項轉移支付占比，提高一般性轉移支付占比，財力向縣級政府下沉，保障縣級政府在提供基本公共服務方面的責任。

（三）全面實施預算績效管理，提高縣級財政支出效率

美國著名經濟學家費里德曼有個著名“花錢矩陣”理論；花自己的錢辦自己的事，既講節約，又講效果；花自己的錢，辦別人的事，只講節約，不講效果；花別人的錢，辦自己的事，只講效果，不講節約；花別人的錢辦別人的事，既不講效果，又不講節約。公共財政支出，屬于典型的花別人的錢給別人辦事，其結果很可能出現花錢多而效率低，存在大手大腳過度支出的浪費現象，在目前縣級財政收支矛盾突出的情況，加強財政支出的績效管理非常重要。為此，需要進一步完善財政支出績效評價體系，強化績效評價結果的運用，通過績效來控制政府支出的質量和效率，并對相關責任人進行問責，讓錢用在刀刃上。

（四）建立以政府為主體，社會協同治理的多元化縣級公共服務提供機制

加大對縣域基本公共服務的資金投入且保持公共服務資金的持續增長是必然趨勢，但是目前縣級政府財政收支矛盾突出，財力有限。然而，并不是所有縣級公共服務都需要政府買單，政府不是唯一的提供主體，為了保證縣級基本公共服務的有效提供，需要建立以政府為主體，社會協同治理的多元化縣級公共服務提供機制。搭建起縣級基本公共服務平臺，撬動民間社會資本，建立起包括政府、非政府組織、企業、私人部門以及公民個人等多元化供給主體，并開展各主體之間的合作、協調、互動，整合各主體的資源，發揮各自的長處，注重政府供給、市場供給、政府與市場混合供給、志愿供給等方式的有效結合，為廣大縣域人口提供更多更好的基本公共服務，可以有效解決縣域尤其是農村基本公共服務供給短缺問題。

（作者陶勇為上海財經大學公共經濟與管理學院副教授，經濟學博士，著有《縣治的財政基礎——基于縣級基本公共服務提供的視角》《中國縣級財政壓力研究》。）