2019年，全球國(guó)際移民數(shù)量接近2.72億，中國(guó)成為第三大國(guó)際移民來(lái)源國(guó)。雖然自今年以來(lái)，各國(guó)之間人員往來(lái)在新冠疫情的影響下嚴(yán)重受限，但是人口的遷移依然是國(guó)際大趨勢(shì)。對(duì)那些在目的地國(guó)家生活的人來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)卣欠衲芴峁┳銐虻闹С郑瑤椭麄儏⑴c社會(huì)生活？各國(guó)決策者又該在哪些方面促進(jìn)外籍人員的本地融入？

2020年10月，布魯塞爾移民政策研究智庫(kù)Migration Policy Group（MPG）開(kāi)始陸續(xù)發(fā)布最新一期移民融合政策指數(shù)（MIPEX）的國(guó)家報(bào)告。MIPEX 2020對(duì)全球52個(gè)國(guó)家在2014年至2019年間推行的國(guó)際經(jīng)濟(jì)移民融入政策，對(duì)應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)性、家庭團(tuán)聚、教育、政治參與、永久居住、國(guó)籍獲取、反歧視和健康八個(gè)政策領(lǐng)域的58項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，總報(bào)告將于12月9日發(fā)布。

MIPEX首次發(fā)布于2004年，旨在用更科學(xué)的研究方式，為政策參與者提供有助于改善移民融入治理和政策有效性的信息。此后，其研究對(duì)象的地理范圍不斷擴(kuò)大、指標(biāo)日趨完善，MIPEX 2020為該指數(shù)的第五輯，全球超過(guò)100位移民專(zhuān)家、學(xué)者參與指數(shù)的評(píng)估。值得注意的是，這一輯指數(shù)首次將中國(guó)納入其中。

根據(jù)10月30日發(fā)布的中國(guó)國(guó)家報(bào)告，從2014年到2019年期間，由于中國(guó)開(kāi)始解決學(xué)校中的國(guó)際多樣性問(wèn)題，并改善移民家庭團(tuán)聚和入籍的程序，移民融合政策指數(shù)的增長(zhǎng)超過(guò)了52個(gè)國(guó)家的平均水平。盡管如此，綜合來(lái)看，中國(guó)在MIPEX關(guān)注的八個(gè)政策領(lǐng)域中均有提升空間。

MIPEX可以對(duì)中國(guó)移民融入政策帶來(lái)哪些啟示？決策者在應(yīng)用國(guó)際指數(shù)的時(shí)候還需要有哪些考量？針對(duì)上述問(wèn)題，澎湃新聞（www.6773257.com）采訪了MPG的政策和數(shù)據(jù)分析師Giacomo Solano和比利時(shí)荷語(yǔ)魯汶大學(xué)社會(huì)科學(xué)系人類(lèi)學(xué)所博士研究生李晶晶，前者為MIPEX研究小組成員，后者作為MIPEX國(guó)家專(zhuān)家（country expert）參與了中國(guó)報(bào)告中的政策評(píng)估。

澎湃新聞：今年發(fā)布的MIPEX首次納入中國(guó)的移民融入政策情況，這其中有哪些考量？哪些趨勢(shì)值得注意？

Solano：MIPEX創(chuàng)立于2004年，旨在分析歐盟國(guó)家的移民融入政策。后來(lái)，我們將加拿大、美國(guó)等其他傳統(tǒng)移民國(guó)家也納入評(píng)估范圍；到2010年，考慮到日本和韓國(guó)的國(guó)際移民數(shù)量呈上升趨勢(shì)，我們也將這兩個(gè)國(guó)家納為評(píng)估對(duì)象。為進(jìn)一步展示移民融入政策的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)、提供在全球范圍進(jìn)行比較研究的可能，我們決定在此次發(fā)布的MIPEX最新一期評(píng)估中加入更多非西方國(guó)家。

正如聯(lián)合國(guó)與國(guó)際移民組織相關(guān)報(bào)告指出的那樣，在過(guò)去數(shù)十年間，中國(guó)日益成為來(lái)自世界各地的移民的目的地國(guó)家——2017年，大約有100萬(wàn)國(guó)際移民在中國(guó)登記（來(lái)源）。為此，中國(guó)已采取措施加強(qiáng)國(guó)際移民治理，例如，2018年12月，中國(guó)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上支持通過(guò)《安全、有序和正常移民全球契約（移民問(wèn)題全球契約）》。基于上述原因，我們決定將中國(guó)納入本期指數(shù)報(bào)告。

李晶晶：移民融合政策指數(shù)（MIPEX）是衡量政策的工具，中國(guó)被納為最新一期報(bào)告的研究對(duì)象，可以體現(xiàn)出國(guó)際社會(huì)認(rèn)可了中國(guó)從單純的移民輸出國(guó)向既是移民輸出國(guó)、又是移民接收國(guó)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。但是，中國(guó)目前尚未制定相關(guān)的移民法，而且從相關(guān)政策以及外籍人士占國(guó)家總?cè)丝诘谋壤齺?lái)看，中國(guó)可能還沒(méi)有公開(kāi)去認(rèn)可自己既是移民輸出國(guó)，又是移民接收國(guó)的觀點(diǎn)。

從大環(huán)境來(lái)看，人口流動(dòng)是國(guó)際大趨勢(shì)，必然會(huì)有一定數(shù)量的人口流入中國(guó)。但需要指出的是，并不是所有社會(huì)都會(huì)按同樣的線性趨勢(shì)發(fā)展。老牌移民國(guó)家之所以成為移民國(guó)家，除了早期有限的自由流動(dòng)之外，更多時(shí)候是因?yàn)檎蛘叩貐^(qū)性的原因，比如西歐國(guó)家由于工業(yè)化發(fā)展需要、勞動(dòng)力不足，政府主動(dòng)向外大量引入外籍勞工。那以中國(guó)目前的人口基數(shù)來(lái)看，未來(lái)的國(guó)際人口流入，不會(huì)以政府主動(dòng)向外大規(guī)模引入勞動(dòng)力的形式展開(kāi)。

澎湃新聞：MIPEX評(píng)估指標(biāo)大多基于歐洲國(guó)家的政策經(jīng)驗(yàn)設(shè)立，考慮到不同國(guó)家的政治、文化背景不同，指數(shù)在多大程度上具有可參考性？各國(guó)結(jié)果在多大程度上具有可比性？

Solano: MIPEX的目標(biāo)是關(guān)于一系列對(duì)于促進(jìn)移民融入至關(guān)重要的政策領(lǐng)域進(jìn)行定期評(píng)估。研究團(tuán)隊(duì)制定了一系列措施來(lái)確保各國(guó)數(shù)據(jù)的一致性和標(biāo)準(zhǔn)化，以提升結(jié)果的可比性。例如，研究小組多次核查各國(guó)專(zhuān)家的評(píng)分和依據(jù)，必要時(shí)要求專(zhuān)家補(bǔ)充信息，并進(jìn)行了全面的一致性檢查，以確保不同國(guó)家的類(lèi)似政策以同樣的標(biāo)準(zhǔn)被記錄和評(píng)分。

我們的分析表明，針對(duì)移民融入，各國(guó)確實(shí)采取了不同的方法。整體來(lái)看，相較于亞洲的新興移民接收國(guó)家，歐美等地區(qū)的老牌移民國(guó)家的移民融入政策去更有利（favorable）、更成熟，因?yàn)樗麄冎朴喯嚓P(guān)政策的經(jīng)驗(yàn)更豐富，國(guó)際移民占國(guó)家人口的比例更大。

確實(shí)，在使用MIPEX數(shù)據(jù)時(shí)，需要將它們放置在各國(guó)的社會(huì)、文化背景下進(jìn)行討論，但我們認(rèn)為，使用同一套標(biāo)準(zhǔn)不僅有助于任何一個(gè)國(guó)家從其他有過(guò)類(lèi)似情況的國(guó)家那里學(xué)習(xí)政策經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也避免了一種假設(shè)，那就是欠發(fā)達(dá)國(guó)家的移民融入政策一定都是最差的。

盡管如此，為了幫助數(shù)據(jù)使用者更高效地解讀報(bào)告結(jié)果，我們將在12月9日發(fā)布的全球報(bào)告中從基本權(quán)利、平等機(jī)會(huì)和未來(lái)保障（長(zhǎng)期定居）這三個(gè)移民融入政策的維度對(duì)52個(gè)國(guó)家進(jìn)行分組。目前來(lái)看，有些國(guó)家全面促進(jìn)移民融入，在三個(gè)維度都采取了有利政策，而相較于移民的基本權(quán)利和平等機(jī)會(huì)，中國(guó)、印度、印度尼西亞等新興移民接收國(guó)家的政策更關(guān)注高技能移民的長(zhǎng)期定居。

李晶晶：MIPEX的結(jié)果是根據(jù)各國(guó)已經(jīng)成文的政策進(jìn)行打分，但是它沒(méi)有體現(xiàn)兩方面的考量。首先是每個(gè)國(guó)家具體的國(guó)情，以中國(guó)為例，根據(jù)第六次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)，外籍人士?jī)H占全國(guó)人口總數(shù)的0.044%；而根據(jù)2019年聯(lián)合國(guó)的估算，這一比例也只有0.1%。相比之下，2015年，國(guó)際移民人口幾乎占到美國(guó)總?cè)丝诘?4%以上，這一比例在加拿大高于20%；2019年，德國(guó)國(guó)際移民數(shù)量已經(jīng)占到總?cè)丝诘?6%。

對(duì)比這些數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)，外籍移民在中國(guó)的人口占比非常小。同時(shí)，中國(guó)有2.44億左右的國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口，占總?cè)丝诘?7.6%，因此從數(shù)據(jù)上來(lái)看，國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口在城市的融入問(wèn)題更需要得到政策的關(guān)注，而MIPEX指數(shù)并不直接體現(xiàn)各國(guó)國(guó)情的差異。

另外，縱向來(lái)看，指數(shù)并未包含國(guó)際移民在接收國(guó)的發(fā)展過(guò)程。老牌移民國(guó)家也不是從一開(kāi)始就有促進(jìn)移民融入的相關(guān)政策。以我在研究中長(zhǎng)期關(guān)注的比利時(shí)社會(huì)為例，在政府大力引進(jìn)外籍勞工之后60多年的時(shí)間里，國(guó)際移民與本地社會(huì)之間相互的關(guān)注與了解非常少，直到大家發(fā)現(xiàn)外籍移民在社會(huì)中越來(lái)越常見(jiàn)，他們的文化與本地居民相距甚遠(yuǎn)，特別是在極右翼政黨在選舉中崛起、布魯塞爾發(fā)生移民青年的騷亂事件之后，政府才開(kāi)始重視并制定相關(guān)政策。即便如此，比利時(shí)的移民融入政策在不同時(shí)期也發(fā)生了很多變化。因此，我覺(jué)得各國(guó)移民融入政策的討論不能脫離它背后的具體背景。

澎湃新聞：MIPEX這樣的國(guó)際指標(biāo)對(duì)于國(guó)家制訂移民政策有何意義？中國(guó)可以如何應(yīng)用指標(biāo)？

Solano：MIPEX工具已經(jīng)為政策制定者與學(xué)者所廣泛使用。它為政策制定者提供了一份快速參考指南，以評(píng)估其政策變化的影響，并了解自己國(guó)家移民融入政策的優(yōu)勢(shì)及可以的改進(jìn)領(lǐng)域。決策者可以將這些優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)與處于類(lèi)似情況的其他國(guó)家進(jìn)行比較，并為新政策找到靈感。

許多學(xué)者也使用MIPEX展現(xiàn)了各國(guó)移民融入政策的差異也體現(xiàn)于當(dāng)?shù)匾泼袢谌氲慕Y(jié)果和對(duì)待移民的態(tài)度。MIPEX所涉及的政策領(lǐng)域會(huì)影響移民和公眾對(duì)于社會(huì)不平等的看法。因此，政府可以通過(guò)MIPEX了解一些政策方針和政策變化所帶來(lái)的（潛在）影響。

目前MIPEX的主要局限在于，它仍然以歐洲和西方國(guó)家為主。這限制了數(shù)據(jù)比較的可能，尤其是當(dāng)涉及到非歐洲、非西方國(guó)家時(shí)。因此，我們未來(lái)的目標(biāo)是將研究擴(kuò)大至更多亞洲國(guó)家。我們還想把指數(shù)帶到非洲，那里是目前唯一沒(méi)有被MIPEX覆蓋的大陸。

李晶晶：在MIPEX研究中，移民是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，并沒(méi)有做任何區(qū)分，但如果要做相關(guān)的研究，了解一個(gè)國(guó)家中的外籍移民具體是什么樣的人就非常重要，包括人口結(jié)構(gòu)，他們的年齡、性別、受教育程度，以及來(lái)源國(guó)。比如，中國(guó)現(xiàn)在重視高端外籍人才的引進(jìn)，那對(duì)于移民的技術(shù)分類(lèi)可能就比較重要，這樣才能更有針對(duì)性地制訂政策。

同時(shí)需要認(rèn)識(shí)到，一個(gè)國(guó)家的移民政策不一定是完整的、統(tǒng)一的。比如到目前為止，比利時(shí)南北地區(qū)甚至是布魯塞爾地區(qū)的移民政策都是不連貫的——北部采取中央集權(quán)式的移民融入政策和實(shí)踐，而南部則采取以社會(huì)經(jīng)濟(jì)融入為主、國(guó)家干預(yù)為輔的策略，并以社會(huì)組織和地方市政作為促進(jìn)移民融入的主要力量。因此，所謂移民融入政策并不是鐵板一塊，而是具有很多種模式，中國(guó)今后有關(guān)移民融入的相關(guān)實(shí)踐可能也需要根據(jù)各地的實(shí)際情況來(lái)做相應(yīng)的調(diào)整。

澎湃新聞：具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)可以如何進(jìn)一步提升對(duì)外籍人才的吸引力？

李晶晶：高技能移民來(lái)到中國(guó)，他們隨行的家屬和子女如何也能在這里安心生活，這是非常重要的考量。他們需要的支持包括對(duì)所在城市的知識(shí)了解、語(yǔ)言的培訓(xùn)、一定程度的社區(qū)參與等，如果針對(duì)這些方面制定一些政策，或者在地方層面有所行動(dòng)，能幫助這些非高端勞動(dòng)力、但又不得不來(lái)到中國(guó)生活的群體更積極地融入地方生活。

從目前的數(shù)據(jù)來(lái)看，中國(guó)的外籍移民大部分集中在一線城市，因此可以這些主要聚居地為試點(diǎn)，做一些相關(guān)的政策試驗(yàn)。例如，上海已經(jīng)在一些社區(qū)開(kāi)展包括語(yǔ)言學(xué)習(xí)、社會(huì)導(dǎo)向等在內(nèi)的移民融入課程試點(diǎn)。在比利時(shí)，類(lèi)似課程是所有新移民的“必修課”。

在試點(diǎn)的同時(shí)也需要考慮，如何為試點(diǎn)工作人員提供支持。我從現(xiàn)有政策和相關(guān)媒體報(bào)道中了解到，目前前線工作人員有大致的工作框架，但在具體執(zhí)行的過(guò)程中，他們對(duì)于所謂外國(guó)人的理解可能有限。從這個(gè)角度來(lái)看，工作人員也需要更具體的支持。

值得注意的是，在比利時(shí)，移民接收辦公室從業(yè)人員的語(yǔ)言能力非常廣泛。一方面這與國(guó)家的背景有關(guān)，另一方面，他們積極邀請(qǐng)移民的后代參與工作，因?yàn)橹挥刑峁┳銐驈V的語(yǔ)言選擇，才能幫助移民在相對(duì)短的時(shí)間了解、參與社會(huì)。目前中國(guó)以英語(yǔ)為主要媒介語(yǔ)言，這在未來(lái)可能需要一些調(diào)整，據(jù)我了解，有部分在華外籍人士的英語(yǔ)并不好，但因?yàn)榇蠹以谥袊?guó)都用英語(yǔ)交流，才不得不去學(xué)。

此外，我在梳理文獻(xiàn)和報(bào)道中看到，外籍移民子女在中國(guó)受教育機(jī)會(huì)，特別是進(jìn)入中國(guó)普通中小學(xué)教育的機(jī)會(huì)對(duì)外籍人才來(lái)說(shuō)很重要，但由于一些現(xiàn)行政策的制約，外籍人士子女就學(xué)幾乎是以國(guó)際學(xué)校為主。

在MIPEX的評(píng)分中，中國(guó)在移民教育政策領(lǐng)域的評(píng)分不理想，但還是要指出，指數(shù)是以全國(guó)性、已成文的政策來(lái)打分，沒(méi)有考慮到中國(guó)一些地方的試驗(yàn)，比如在上海和北京，其實(shí)已經(jīng)有一些政策幫助外籍人才子女在中小學(xué)階段的教育融入。未計(jì)入評(píng)分不代表地方上沒(méi)有相關(guān)的政策試驗(yàn)。

Solano：移民融入政策中的教育是中國(guó)最需要關(guān)注的領(lǐng)域。完善的、有針對(duì)性的教育政策不僅對(duì)不同教育軌道上的弱勢(shì)群體有所幫助，更會(huì)對(duì)有資格受益的貧困兒童產(chǎn)生積極的發(fā)展影響。低技能移民的孩子可以成為未來(lái)的人才，實(shí)現(xiàn)向上的社會(huì)流動(dòng)。

在這方面，韓國(guó)在亞洲國(guó)家中處于領(lǐng)先地位。韓國(guó)的教育政策對(duì)移民提供幾乎平等的義務(wù)和非義務(wù)教育機(jī)會(huì)，以及有針對(duì)性的校園支持(例如語(yǔ)言支持)。不同背景的移民家庭子女都能得到入學(xué)幫助，學(xué)校能照顧到他們的特殊學(xué)習(xí)需求，教師接受多樣性培訓(xùn)。

整體來(lái)看，中國(guó)的移民融入相關(guān)政策對(duì)高技能外籍人才更有利，特別是在長(zhǎng)期定居方面，這可能符合中國(guó)的發(fā)展需要，但需要指出的是，中國(guó)社會(huì)中也有中、低技能的外籍流動(dòng)人口，如果提供基礎(chǔ)以及更有針對(duì)性的支持，他們也有可以被挖掘的潛力。

比如在就業(yè)方面，中國(guó)還應(yīng)加大對(duì)低技能移民自雇活動(dòng)的支持。我在我的博士畢業(yè)研究中采訪了在意大利和荷蘭的摩洛哥創(chuàng)業(yè)者，發(fā)現(xiàn)大部分人與中國(guó)公司或者移民到中國(guó)的朋友有聯(lián)絡(luò)，因?yàn)槟β甯缛讼M(fèi)很多茶葉，這些創(chuàng)業(yè)者便從中國(guó)進(jìn)口綠茶，賣(mài)給在歐洲生活的外來(lái)移民。可以看到，促進(jìn)移民的融入也可能對(duì)移民流入地的貨物進(jìn)出口帶來(lái)積極影響，而根據(jù)MIPEX最新的研究，日本與韓國(guó)這兩個(gè)亞洲最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，都為移民提供了平等的自雇機(jī)會(huì)，這已被證明有助于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

澎湃新聞：從中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段來(lái)看，政策是否應(yīng)該先著重關(guān)注國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口的地方融入？

李晶晶：我們從西歐的經(jīng)驗(yàn)可以看到，早期他們對(duì)移民的本地融入一點(diǎn)也不關(guān)注，外籍勞工移民在他們看來(lái)是暫時(shí)性、季節(jié)性的移民，一旦掙到了足夠的經(jīng)濟(jì)資本，就會(huì)返回原籍國(guó)。但事實(shí)上，恰恰相反，很多勞工最終留下來(lái)成為永久移民，甚至以家庭團(tuán)聚的方式，把他們?cè)谠畤?guó)的家人帶到了移民流入地。可是，由于移民政策長(zhǎng)時(shí)間的缺失，外籍移民沒(méi)有得到本地社會(huì)的支持，特別是融入方面的支持，他們只能發(fā)展自己的族裔空間，后來(lái)導(dǎo)致了一些社會(huì)矛盾。

因此，即便現(xiàn)在外籍人口占中國(guó)總?cè)丝诒壤艿停€是要通過(guò)政策、社區(qū)補(bǔ)助等手段促進(jìn)他們的融入，加強(qiáng)與本地社會(huì)、文化和人民的互動(dòng)，增強(qiáng)他們對(duì)中國(guó)語(yǔ)言文化的歸屬感和認(rèn)同感，讓他們有選擇能不僅以經(jīng)濟(jì)移民的身份在中國(guó)生活。

我覺(jué)得決策者最終需要意識(shí)到并認(rèn)可移民作為一個(gè)積極行為主體的能動(dòng)性，那些已經(jīng)對(duì)中國(guó)有一定了解的移民不只是被動(dòng)的政策實(shí)施對(duì)象，決策者可以調(diào)動(dòng)他們的力量，讓他們成為中國(guó)與國(guó)際社會(huì)溝通的渠道和對(duì)象。

例如，在新冠疫情早期，很多在中國(guó)的外國(guó)人，特別是不同國(guó)家的留學(xué)生，是最早一批從中國(guó)發(fā)出支持聲音的人，他們?cè)谕鈬?guó)媒體和政客都不理解中國(guó)的情況下，用自己本國(guó)的語(yǔ)言向本國(guó)的民眾介紹中國(guó)的情況以及政府的措施，反抗他們國(guó)家主流媒體對(duì)中國(guó)負(fù)面、主觀的判斷。所以，外籍移民是不能被忽視的，一個(gè)很重要的群體。

Solano：人們需要意識(shí)到融入社會(huì)的移民可以為社會(huì)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)做更多貢獻(xiàn)，從這個(gè)角度來(lái)看，對(duì)他們的支持缺失可能會(huì)產(chǎn)生相反的效果。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，隨著國(guó)家的發(fā)展，外籍移民的社會(huì)融入問(wèn)題會(huì)越來(lái)越重要，因此，為未來(lái)做好準(zhǔn)備是有必要的。

此外，我們也注意到，有時(shí)候，一個(gè)國(guó)家針對(duì)外籍移民制定的政策也與其為內(nèi)部流動(dòng)人口制定的政策相一致，比如印度，無(wú)論是針對(duì)外籍移民還是國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口，其社會(huì)融入政策都有待完善。因此，如果是從基本公共服務(wù)均等化或者社會(huì)保障公平性的角度考慮，只要是社會(huì)的一份子，他們的融入問(wèn)題都需要被關(guān)注。