2020年9月7日，住房和城鄉建設部在其官方網站發出《住房租賃條例（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），面向社會公開征求意見，截止日期為10月8日。這是中國住房租賃市場發展中的一件大事。上海交通大學住房與城鄉建設研究中心積極響應，組織研究團隊成員對征求意見稿進行了專題討論，對專家學者、業界人士和社會群眾進行了調研，形成本意見書。

在意見書的撰寫過程中，團隊重點研習了《民法典》《物權法》《城市房地產法》等相關法律的立法精神和相關條例、管理辦法的相關表述，尤其是《商品房屋租賃管理辦法》。團隊同時還對比分析了各地方已經出臺的相關條例與管理辦法、實施細則等，重點包括上海、西安、昆明等城市房屋/住房租賃管理辦法的出發點、原則和相關條款的表述。意見書的建議內容，還吸收了在9月18日由上海市房產經濟學會主辦、上海交通大學住房與城鄉建設研究中心參與承辦的住房租賃市場發展專題研討會上的相關意見與建議。但意見書中存在的認識不足，由本團隊承擔。

本意見書已經通過郵件發往住建部，此次公開，目的是促進社會各界在相關問題上的交流。

一、對條例立法工作及征求意見稿文本的幾點總體認識：

首先，對住房租賃進行專項條例立法，很有必要性。

住房租賃活動不僅是一項重要的經濟活動，也具有很強的民生性，涉及面很廣，需要專門立法。意見書認為，盡管《民法典》（自2021年初起生效）的第十四章“租賃合同”有專門對租賃合同的法律規范，《城市房地產法》第四章第四節“房屋租賃”也是單獨一節，但住房租賃具有很多特殊性，需要將住房租賃的法律規范在這些上位法的相關規定基礎上進一步細化、具體化、個體化。

其次，《條例（征求意見稿）》已有很好基礎，但仍然還有不少需要改進之處。

本次征求意見稿總體上較住建部2017年5月《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》有很大進步，吸收了很多當時社會各界包括上海部分學者在2017年6月所集體提出的針對住建部2017年5月19日推出的《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》的相關意見，更為成熟和規范。但仍然還需要更為廣泛和公開地聽取社會各界意見，并吸收地方性相關行政法規中的立法出發點和執法實踐中的經驗啟示，盡快完善，加快形成正式法律。本版征求意見稿的結構還需進一步優化，一些地方的詳略還不夠得當。部分內容需要擴展說明，部分內容的具體細節可以放至后期的管理辦法或實施細則中。

第三，《條例（征求意見稿）》目前的價值導向還不夠鮮明。意見書認為，《住房租賃條例》應該明確體現對住房正義的追求。

立法過程不僅是確立技術規范和實現有法可依的過程，更是體現社會核心價值觀的過程。社會主義的立法，要實現中國社會主義的核心價值觀。十八大報告提出“公平正義是中國特色社會主義的內在要求”，十九大報告則指出，人民在公平正義方面的要求日益增長。十八屆三中全會明確提出要把“促進社會公平正義、增進人民福祉”當作全面深化改革的“出發點和落腳點”；十八屆四中全會強調在推進依法治國過程中“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程”和“加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度”，進一步明確法治的根本目標是“依法維護人民權益、維護社會公平正義”；十九屆五中全會強調“完善立法體制機制，健全社會公平正義法治保障制度”。

意見書認為，在住房領域的立法，不僅要實現表面上的公平，即住房活動中當事人之間受到形式上的規則公平待遇，還要努力實現實質上的住房正義。所謂住房正義，首先是獲取住房的機會公平，特別指不應因為性別、民族、膚色、戶籍、出生地、家庭、生理、職業等方面原因而在獲取住房方面遭受歧視性待遇；其次是住房消費的權利公平，這里包括不應因為住房產權選擇的不同而導致在享受公共服務上遭受歧視性對待；第三是住房交易產生的效用應該具有公平性。這里要體現出對住房交易活動中社會關系處于相對弱勢一方的糾正性法律偏向，實現社會關系平衡。

住房租賃方面的立法而言，如果完全以效率為導向，只強調合同自由、平等自愿的原則，只做好住房租賃在形式上的規則公平，會讓公平正義塌陷成為交換公平。在住房租賃活動中，出租人是行使其財產權和獲得財產收益，承租人是行使其個人及家人的居住權和保障個人及家庭的基本生活，居住權相對財產權更為基本、更為民生，也更為脆弱。承租人和出租人在經濟實力、市場地位方面也是不對等的。在住房租賃關系中，雙方解約成本不同、締約風險不同，也存在不對等，承租人總體上處于弱勢。

在不對等的社會關系的基礎上，如果住房租賃僅僅實現交換公平，是不能保證住房正義的。在這個認識的基礎上，意見書認為，鑒于在當前中國住房租賃的社會關系中，承租人總體上是處于相對弱勢的一方，應鼓勵不定期住房租賃，并通過限制出租人的解約權和租金調整權、強化其住房租賃合同備案責任等方式，對住房租賃中社會關系的不平等性進行適度調整，以促進住房正義。

當然，這里會涉及到如何與現有法律規定中對租賃合同關系已有的規定平衡的問題。但我們認為，應利用好這次條例立法機會，相對原有的一些相關法律規定做出必要的調整努力。

第四，《條例（征求意見稿）》對租賃當事人的規范較多，對其權利受損后的保障救濟較少；對政府管理機構的職能賦權較多，對其不能履職的責任規定較少；對政府管理職能規定較多，缺乏其發展促進和服務保障住房租賃活動職能的規定。

本團隊認為，《條例》不僅要界定租賃當事人應履行的責任義務，也要明確其權利及權利實現的途徑；不僅要給管理機構介入、規范和調整租賃關系的職權權力賦予法律依據，也要規定管理機構如果不能保障租賃當事人權利所應付的責任。

當前中國住房租賃市場發展尚不成熟，國家正在大力推動“租購并舉”的住房新制度，而且這個階段可能還會持續較長時間。在這個階段，政府不僅對住房租賃活動有監督管理職責，也有發展住房租賃產業、促進租房市場發育、提升租賃居住質量、保障租客平等享有公共服務等方面的職責，應在條例相應條款對這些職責給予明確。政府在管理職責上也不限對市場主體和市場運營的監督管理，還負有多方面的綜合管理職責。

第五，《條例（征求意見稿）》對于住房租賃管理與社會綜合管理、基層社區治理的結合較少提到，應予加強。

住房租賃活動的管理是社會綜合治理的一項重要內容，尤其是基礎社區綜合治理的重要構成，應與相關的社會管理與社區治理進行統籌。

十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”。2019年1月的中央政法工作會議上，習近平指出“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局。”十九屆四中全會的決定中明確提出，“發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”。

住房租賃活動的治理，具有多元治理主體的突出特點。出租人、承租人、租賃企業和經紀服務機構，以及物業服務企業、居委會、業委會和行業協會等都是利益相關方，應都納入治理體系，形成多元共治格局。但讓這些主體參與到綜合治理，需要法律賦權。

二、對《住房租賃條例（征求意見稿）》具體條款的修訂意見

以下逐條對《條例（征求意見稿）》提出意見和修改建議，并給出建議理由。

（一）建議在第一條中明確條例的立法依據。

原條款：

“第一條  為了規范住房租賃活動，維護住房租賃當事人合法權益，構建穩定的住房租賃關系，促進住房租賃市場健康發展，制定本條例。”

建議修改為：

“第一條  為了規范住房租賃活動，維護住房租賃當事人合法權益，構建穩定的住房租賃關系，促進住房租賃市場健康發展，依據《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國城市房地產管理法》和有關法律、法規，制定本條例。”

建議理由：

條例立法時應明確其立法依據，指明其上位法。本條例明確的上位法包括《物權法》《民法典》(2021年起生效)、《城市房地產管理法》。

（二）建議合并第二條和第六十五條，進一步明確條例適用范圍，并對住房租賃活動及租賃當事人進行定義和界定。

原條款：

“第二條  本條例適用于國有土地上住房的租賃活動及其監督管理。

第六十五條  集體土地上依法建造的住房的租賃活動及其監督管理，參照本條例執行。公共租賃住房等保障性住房的租賃活動及其監督管理，按照住房保障管理有關規定執行。”

建議合并這兩條并修改為：

“第二條  在中華人民共和國境內的住房租賃活動及其發展促進和綜合管理適用于本條例。

本條例所稱的住房租賃活動，是指出租人、轉租人將自己合法擁有的可居住房屋的使用權依照與承租人的約定出租、轉租給承租人居住使用并從承租人收取租金的行為。

出租人須是可居住房屋的產權或使用權的合法所有人。承租人可以是境內外自然人、法人或其他合法組織，但法律、法規另有規定的，從其規定。

前款所稱的可居住房屋，不包括旅館業客房、學校和企業自建宿舍。

公有居住房屋基于租賃合同而產生的市場化租賃參照本條例有關規定執行, 保障性住房的租賃活動按相關規定執行。

租用可居住房屋作為辦公用、商用等非居住用途不適用本條例。”

建議理由和說明：

（1）應該明確本條例的適用空間范圍限為本國境內。這樣在法律表述上更為嚴謹。很多條例都有明確指出僅在國境內適用的限定說明。在這點上應該形成統一規范。

（2）沒有必要限定在“國有土地上”。既然已經明確集體用地上的住房租賃活動參照本條例，就應該從一開始納入本條例適用范圍。尤其目前國家正在鼓勵在集體建設用地上建造租賃住房，也有不少地方在盤活農村宅基地上的存量閑置住房用于租賃，要為這些未來發展預留法律空間。

（3）本條例應僅限于市場化租賃（基于租賃合同和收取租金），這樣排除了親友同學同事之間和慈善組織提供的住房免費借住等非市場租賃，非市場化的保障性住房租賃同樣不適用。公有居住房屋(包括直管公房和單位自管房)的租賃活動中有非市場化成分，也有市場化成分，其市場化成分參照本條例有關規定執行。

（4）本條例不僅規定政府機構在住房租賃中的監督管理職能，還規定負有發展促進和綜合管理的職責。這點在對第三條的修訂中進行說明。暫略。

（5）有必要對住房租賃行為和租賃當事人進行界定。征求意見稿目前缺乏這些界定，會在實際執行中帶來很多歧義和產生困難。但相關界定不應與其上位法《物權法》《民法典》和《城市房地產管理法》等相沖突。

這里建議的住房租賃活動的界定包含幾個要件：

首先，住房租賃活動中的標的物是權利，而非房屋本身，而且是房屋使用權而非所有權。房屋使用權屬于《物權法》中不動產用益物權的一部分，使用權可以脫離房屋所有權而單獨交付給承租人，強調這點很有必要；

其次，住房租賃涉及的應是可居住房屋，即具有居住條件的房屋。原設計為非居住用途的房屋，經過改裝后符合本條例對居住條件的要求，應視為居住房屋；

第三，住房租賃活動特指可居住房屋在居住用途使用權的轉讓。無論居住房屋還是非居住房屋，但凡用于生產、經營等非居住用途的租房活動，都不適用本條例；

第四，能發生合法轉讓的只能是出租人合法所有的房屋使用權。這點在關于什么是出租人的界定中會詳細討論，這里暫略；

第五，本條例應只適用于市場化的住房租賃。《城市房地產法》的“房屋租賃”就明確只涉及產生租金支付的房屋租賃（參見《城市和房地產管理法》第四章第四節）。不少地方性的住房租賃管理辦法也都只針對發生租金支付的住房租賃活動。對于非市場化的住房租賃活動仍然存在規范化的需要，出租人和承租人都有一定的法定權利與責任義務，但參照《物權法》和《民法典》等法規的相關規定即可。

（6）有必要對出租人做出界定。現實生活中，出租人不是房屋產權所有人的情況大量存在。這既包括個人“二房東”現象，也包括機構“二房東”現象，后者越來越多。關于轉租現象，《合同法》和《民法典》都規定，“承租人經出租人同意，可以將租賃物轉租給第三人。承租人轉租的，承租人與出租人之間的租賃合同繼續有效；第三人造成租賃物損失的，承租人應當賠償損失。承租人未經出租人同意轉租的，出租人可以解除合同。”這意味著，住房租賃的承租人經其出租人允許，可以將房屋的使用權轉租給第三人，這在法律上是合法的。但如果沒有得到其出租人許可就轉租，就不是合法的出租人，其轉移的房屋使用權也是不合法的。

但本征求意見稿中對轉租行為仍然規定很少。住建部2011年2月生效的《商品房屋租賃管理辦法》已經對轉租做出規范，上海2011年7月、昆明2018年4月、西安2020年9月11日發布的住房租賃管理辦法中都明確給予轉租人和轉租行為合法地位，并有詳細規定。本條例中應對轉租做出相應規定。

（7）有必要對承租人做出界定。在大量存在轉租行為的場景下，很難確定承租人是否是租用住房用于居住的最終使用者，只能對其身份資格做出規定。一般情況下，境內外的自然人、法人或其他合法組織理應都可以成為承租人，但在一些特定條件下，有可能需要限制房屋出租給特定人或組織。本款的修改建議參考了上海和昆明等地的地方性管理辦法中類似條款規定。

（三）建議合并第三條和第四條，增加政府的發展促進職責，把單純的監督管理上升為綜合管理，并明確屬地管理責任。

原條款：

“第三條  國務院住房和城鄉建設主管部門負責全國住房租賃活動的監督管理工作。

省、自治區人民政府住房和城鄉建設主管部門和直轄市人民政府房產管理部門負責本行政區域內住房租賃活動的監督管理工作。

市、縣人民政府房產管理部門負責本行政區域內住房租賃活動的監督管理工作。

縣級以上人民政府公安、市場監督管理、金融監管、稅務等部門依照本條例和其他有關法律、法規的規定，在各自的職責范圍內負責住房租賃活動的監督管理工作。

第四條  街道辦事處、鄉鎮人民政府、居民委員會等應當協助房產管理等有關部門，加強對住房租賃活動的監督管理。”

建議修改為：

“第三條  國務院住房和城鄉建設主管部門負責全國住房租賃活動的發展促進和綜合管理工作。

縣級及以上人民政府的住房和城鄉建設主管部門負責本行政區域內住房租賃活動的發展促進和綜合管理工作，將對住房租賃的管理納入社會綜合治理和基層社區治理，并與相關的社會管理與社區治理進行統籌。

縣級及以上人民政府的有關部門及其基層派出機構，依照本條例和其他有關法律、法規的規定，落實屬地管理責任，在各自的職責范圍內負責住房租賃的綜合管理和綜合執法工作。”

建議理由和說明：

（1）本條例是在中國住房租賃市場發展尚不成熟、國家需要推動“租購并舉”住房新制度的特殊時代背景下出臺的，并且這個階段可能還會持續較長時間。在這個階段，政府對住房租賃活動不僅有監督管理職責，也有發展住房租賃產業、促進租房市場發育、提升租賃居住質量、保障租客平等享有公共服務等方面的職責，應在條例中相應條款給予明確。其他經濟社會活動的條例中大多有對政府發展職責或保障職責的表述，且本征求意見稿中第五章“扶持政策”也已有這方面職責的規定。

（2）即使就管理范疇而言，政府的職責也不限于監督管理，還有對行業管理和租賃服務平臺的管理職責。公安部門還要負責居住房屋租賃的治安管理、消防管理和居住房屋租賃當事人的居住登記；工商行政、衛生、稅務、民政、人口計生、建設、規劃等部門也都有相關職責。為此，對政府的職責宜用“綜合管理”來描述。

（3）居民委員會不是政府機關，是基層群眾性的居民自治組織，不應與政府機關并列在條款中，也不應賦予監督管理的職能及規定責任。

（4）住房租賃活動的發展促進與綜合管理，不僅涉及“公安、市場監督管理、金融監管、稅務等部門”，還涉及發展改革、建設、民政、財政、規劃、人口計生、衛生、城市綜合管理等部門，難以列舉完畢，宜簡寫為“有關部門”。

（5）住房租賃活動的管理不僅是房地產市場管理的重要組成部分，也是社會綜合治理的一項重要內容，尤其是基礎社區綜合治理的重要構成，應與相關的社會管理與社區治理進行統籌，努力建立綜合管理和服務的新機制。

（四）建議在原第四條與第三條合并后，新增第四條，對物業公司及社會組織包括居委會、業委會這樣的群眾自治組織和行業協會組織在住房租賃管理中的作用與責任提出要求。

建議的新第四條為：

“第四條  物業服務企業、居民委員會和業主委員會應當協助和配合房產管理、城市管理等政府有關部門對住房租賃的依法綜合管理和綜合執法工作。

依法成立的住房租賃行業協會組織應該制定行業自律規范和服務標準，促進市場經營主體守法、誠信、安全經營，引導提高服務質量和行業發展水平。”

建議理由：

住房租賃治理，具有多元主體的突出特點。不僅出租人、承租人和租賃服務機構，物業服務企業、居委會和業委會都是利益相關方，應都納入治理體系，形成多元共治格局。居委會和業委會的介入，物業服務企業的配合，是政府對住房租賃活動管理的重要基石，但這需要法律賦權和規范要求。

在住房租賃市場的治理中，要充分發揮住房租賃行業協會組織的作用，其他經濟活動的條例也多有對行業協會組織作用的表述。

（五）建議屬于租賃交易細節安排的第五條不出現在總則中，并入第八條中。

第二章“出租和承租”建議改為“住房租賃行為規范”。

第三章“租賃企業”建議改為“住房租賃市場經營主體規范”。

第四章“經紀活動”建議改為“住房租賃經紀活動規范”。

（六）建議第六條增加對出租住房在衛生、安全和防災等方面的要求。

原條款：

“第六條  出租人出租住房應當遵守法律、法規的規定，確保出租的住房符合建筑、消防等方面的標準和要求，并具備供水、供電等必要的生活條件。

出租住房的室內裝修應當符合國家有關標準，不得危及承租人的人身健康。

禁止將不符合工程建設強制性標準、消防安全要求或者室內裝修國家有關標準的住房以及其他依法不得出租的住房出租。”

建議修改為：

“第六條  出租人出租住房應當遵守法律、法規的規定，確保出租的住房符合建筑、消防、衛生、安全、防災等方面的標準和要求，并具備供水、供電等必要的生活條件。

出租住房的室內裝修應當符合國家有關標準，不得危及承租人的人身健康。

禁止將不符合工程建設強制性標準、消防安全和衛生要求或者室內裝修國家有關標準的住房、違法建筑以及其他依法不得出租的住房出租。”

建議理由：

住房的衛生、安全和防災條件應該得到重視。國家正在大力鼓勵將非住宅建筑改建和住宅改造后用于居住出租，征求意見稿的第三十二條也有這樣規定。但大規模把非住宅改建為住宅用于出租的過程中，如果把控不好，容易留下很多風險隱患，要從法律上督促把好出租住房的質量關。

（七）建議第七條進一步明確必要居住空間標準。

原條款：

“第七條 出租人應當為承租人提供必要的居住空間。廚房、衛生間、陽臺和地下儲藏室等非居住空間，不得出租用于居住。

設區的市級以上地方人民政府應當規定必要的居住空間標準，明確符合當地實際的單間租住人數和人均租住面積。”

建議修改為：

“第七條 出租人應當為承租人提供必要的居住空間。住房的非居住空間，不得單獨出租用于居住。

設區的市級以上地方人民政府應當規定必要的居住空間標準，明確符合當地實際的最小出租單元、最多單間租住人數和最低人均租住面積等，及住房非居住空間的定義。”

同時對第四十七條的對應條款進行相應修改。

建議理由：

住房的非居住空間本身是住房功能的組成部分，應強調不得單獨出租用于居住。

可由地方政府在地方性管理辦法中通過最小出租單元、最多單間租住人數和最低人均租住面積等的細則要求來具體落實“必要居住空間”的要求。此外，何謂住房的非居住空間，難例舉完全，可由地方政府出臺細則來規范。

（八）建議在第八條中增加對住房租賃合同的定義和內容進行界定，并對合同示范文本的普及使用提出要求。

原條款：

“第八條 住房出租人和承租人應當依法簽訂書面住房租賃合同。……”

建議修改為：

“第八條 住房出租人和承租人應當依法簽訂書面住房租賃合同。

住房租賃合同是出租人將居住房屋交付承租人用于居住使用，承租人支付租金的合同。

住房租賃合同的內容應包括租賃住房的地址、面積、用途、租賃期限、租金及其支付期限和方式、押金及返還期限與條件、房屋使用要求、房屋設施維修責任歸屬、物業費和公用事業費等的承擔、房屋返還時的狀態、侵權責任和爭議解決方式等基本條款，還可包含雙方約定的其它內容。

住房和城鄉建設部提供全國統一的住房租賃合同示范文本，地方政府的房產管理部門推廣使用該住房租賃合同示范文本。

租賃合同期間內，因贈與、析產、繼承或者買賣轉讓房屋的，原住房租賃合同繼續有效。

……”

建議理由：

應該參考《民法典》第七百零三條和七百零四條對租賃合同的規定，對住房租賃合同的定義和內容進行基本的界定。住房租賃合同示范文本的普及乃至強制性使用，是規范住房租賃活動的重要基礎。應推廣全國使用統一的合同文本，方便備案管理和全國信息聯網。

也可考慮在本條款中增加對轉租、續租、優先續租權、優先購買權、“買賣不破租賃”、合同解除、出租人和承租人的法律義務等的進一步說明，但這樣可能導致條例內容會過于龐大，可待條例正式發布后住建部出臺《住房租賃管理辦法》和操作細則進一步細化。

條例或管理辦法等沒有明確規定的，應參照《民法典》的相關規定。

（九）建議在第九條中對不定期租賃出租人的解約權和租金調整權進行限制。

原條款：

“第九條 在住房租賃合同期限內，除法律規定和合同約定的情形外，出租人或者承租人不得單方面解除住房租賃合同，不得單方面提高或者降低租金。”

建議修改為：

“第九條 住房租賃合同可根據出租人和承租人約定，分為定期租賃和不定期租賃。

住房租賃合同期滿，出租人繼續使用房屋居住，出租人沒有提出異議，原租賃合同繼續有效，但租賃期限為不定期。

住房租賃合同期內，出租人和承租人協商一致，可以變更或解除合同。

對于不定期租賃，如果當事人協商不一致，出租人只可以因為正當事由而解除住房租賃合同。本款所稱的正當事由，由本條例配套管理辦法界定。

對于不定期租賃，出租人因正當事由解除住房租賃合同的，應當提前三個月通知承租人。

在定期住房租賃合同期內，除法律規定和合同約定的情形外，出租人或者承租人不得單方面解除住房租賃合同，不得單方面提高或者降低租金。

租賃期限為1年以上的，每年只能調整一次租金標準。但住房租賃合同中對租金標準調整另有約定的，從其約定。”

建議理由和說明：

（1）租賃合同分為定期租賃合同和不定期租賃合同，這在生活中很常見，在中國《民法典》的第七百零七條和第七百三十條也有其依據。《民法典》第七百三十條規定，定期租賃合同期滿，出租人無異議，自動轉不定期租賃合同。但《民法典》第七百三十條又規定：“（不定期租賃）當事人可以隨時解除合同，但是應當在合理期限之前通知對方”。對于何為住房不定期租賃中解約通知的“合理期限”，一直沒有專門界定。但2017年5月住建部公布的《住房租賃和銷售管理條例(征求意見稿)》曾嘗試界定為3個月，其第十一條“對租賃期限約定不明確，出租人解除住房租賃合同的，應當提前三個月通知承租人”。然而，本次征求意見稿中對不定期住房租賃完全沒有提到，更沒有關于不定期租賃解約權和解約通知合理期限的固定，可能是有一定的考慮，但不能不說這是一個倒退。

（2）中國住房租賃關系模式中，以定期租賃為默認，以不定期租賃為例外。然而許多地區將不定期租房作為默認模式。德國《民法典》對住房租賃制度專門的規定中，住房租賃默認是不定期租賃，只在特殊情況下才是定期租賃。且即使是不定期租賃的合同解約，也是受到一定限制，如出租人必須要有客觀充足的“正當理由”，且能被證明。出租人還需證明，出租人的“正當利益”必須要遠遠大于承租人保有其生活核心的利益，如租金提高就被排除在“正當理由”之外。此外，即使出租人有較充足正當理由，如果后果對承租人后果過于嚴苛，也不一定能解約。這種住房租賃模式，不僅在德國，也在日本和臺灣地區等盛行。

相比之下，這種以不定期租賃合同為主導的住房租賃市場更能穩定住房租賃關系、更能保護承租人的基本生存權利。這是由于承租人在租賃關系中處于弱勢地位，且其對住房的需求通常是長期的，而以定期租賃合同為主的租賃市場制度很難滿足民眾通過住房租賃實現基本生活穩定的愿望。

（3）國內已有部分學者建議提高住房租賃定期合同的門檻，以達到住房租賃以不定期合同為主導、定期合同為輔的格局。但中國當前的法律并未對不定期住房租賃關系的解約權加以限制，在房價高企、住房租賃市場供不應求的現實背景下，出租人明顯強勢，不定期租賃的租賃關系極為不穩定，目前法律對此很難有所作為。在這種法律格局下，不定期租賃很難流行起來。

基于中國現行主流的住房租賃供給結構和消費習慣，也不太可能很快過渡到以不定期租賃為默認、以定期租賃為例外的住房租賃模式。但以促進住房租賃關系的穩定性和保障租客群體生活穩定為優先的理念，正在逐步得到社會各界越來越多的認同。2016年6月3日《國務院辦公廳關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》（國辦發[2016]39號）已提及“在租賃期限內，出租人無正當理由不得解除合同”，顯示了政府正在從原來效率導向走向平衡導向、從放任住房租賃解約自由走向限制出租人解約權的政策取向。

考慮到當前住房租賃關系中承租人總體上的相對弱勢，至少在未來一個較長的階段中，適度限制出租人的租賃解約權應該成為住房租賃立法追求的一個目標。

為此，建議從本條例明確不定期住房租賃合同只能被“正當事由”中止開始，為未來增加限制出租人的住房租賃解約權積累立法基礎和司法實踐經驗。

（4）“正當事由”依據《民法典》第五百六十三條中“合同目的不能實現”，包括但不限于“不可抗力”“當事人顯著違約”等情形。

首先，正當理由可以是因為承租人的顯著違約，包括但不限于承租人拖欠支付租金、未能合理使用房屋、對鄰居形成干擾以及未經許可擅自改建房屋、擅自轉租、利用租房從事違法活動等。

其次，正當理由也可以是因為出租人的個人需要，如將住房收回自住或者供家庭成員居住等正當理由，還可以是因為房屋維修重建或其他符合公共利益的需要。但這些正當理由都應該基于客觀必要性，并顯大于對承租人及家庭居住利益的損害，且避免對承租人造成嚴重后果。這些細節可在后期的管理辦法或實施細則中明確。

（5）對租金調整的頻率也應做出限定。這方面的建議參照了上海和西安等市住房租賃管理辦法中的規定。

（十）建議在第十條中增加對押金最高數額或占租金最高比例的限制，明確在租賃合同應明確租金的退還方式和不得設置不合理歸還條件，并要求當押金超過一定數額或出租人為企業的時候，對押金設立監管賬戶、進行資金監管，為在第三十八條中建立住房租賃資金(租金/押金)監管制度的相關規定做出準備。這方面的操作細節可由住建部出臺管理辦法及地方政府出操作細則來進一步細化。

（十一）建議對第十五條進行修改，給予承租人一定的騰退緩沖期。同時建議條例中可以設立一定時長“試住期”，如一周。在此期間如果承租人提出正當理由，可以解除合同。如居住環境不符合描述、鄰居或周邊環境噪音過大等。試住期間承租人需按居住天數支付租金，并支付押金。

（十二）建議對第十六條進行修改，細化對住房租賃合同備案的要求與說明。

建議理由：

房屋租賃合同登記備案具有顯示房屋占有和使用權轉移的公示公告作用，可以此對抗第三人。

住房租賃合同備案是住房租賃實現規范化管理的關鍵所在，但原條款對于合同備案的說明過于簡單，難以適應規范化管理和促進市場發展的需要。此條款中主要參照上海市和昆明市的居住房屋租賃管理辦法的有關條款進行了大幅度細化。例如參照昆明市做法，建議明確合同備案是出租人的法定責任，應由出租人辦理，承租人有配合出租人提交相關材料完成合同備案的責任。

部分細節如果過多，可留待在《住房租賃管理辦法》中細化。

（十三）建議對第十七條進行修改，突出承租人對基本公共服務的平等權利。

建議在第十七條中開頭增加：

“承租人具有依法平等享受享有居住登記、子女義務教育、公共衛生、社會保險、繳存使用住房公積金、住房保障、證照辦理等基本公共服務和便利的權利。”

建議理由和說明：

中國租房市場發展的最主要制約，是租房群體往往不能享受到與自有房群體一樣的公共服務，即存在“租購不同權”的問題。征求意見稿第二條中規定了“維護住房租賃當事人合法權益”，此處也提到了“依法享受基本公共服務和便利”，但并沒有清晰界定租房群體的“合法權益”是什么、可依法享受公共服務到底包括哪些，尤其是否與自有房群體一致，這樣不能從制度層面防范租房群體在使用公共服務中遭受歧視性待遇。2016年6月3日發布的《國務院辦公廳關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》(國辦發[2016]39號)第（七）專門要求：“完善住房租賃支持政策……非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關規定申領居住證，享受義務教育、醫療等國家規定的基本公共服務”。

一些地方政府已經就如何消除租房群體在公共服務權益享受中遭受歧視性待遇的具體落實做出了不少探索。如2017年7月17日《廣州市加快發展住房租賃市場工作方案》（穗府辦[2017]29號）提出了"賦予符合條件的承租人子女享有就近入學等公共服務權益，保障租購同權"，在國內率先提出“租購同權”一詞，引發社會高度關注和熱烈期待。后續很多城市也出臺了類似政策，而且還越來越意識到，保障租房者的公共服務權利平等化需要多個政府部門協同配合才能實現。例如今年6月12日，濟南市集合了住房城鄉建設、教育、公安、人社、醫保局、公積金中心等六部門聯合印發《濟南市符合條件的租賃住房承租人相關權益保障的實施意見（試行）》，明確符合相關條件的承租人子女可在濟南市接受義務教育，并實行免試就近入學和積分入學制度。

在全國性條例明確強調保障租房群體平等享有公共服務權利，有利于加快消除租房群體在公共服務享有中的歧視性待遇，也是落實公共服務均等化的組成部分。

（十四）建議明確第二十一條中對擾亂市場行為的認定標準和處罰措施。

（十五）建議撤銷關于住房租金貸款(“租金貸”)的第二十三條。租金貸仍然還有很大爭議，寫入條例會給其合法化身份。即使要承認其合法性和進行監管，出臺專門的管理辦法或通知即可，不必也不應進入具有長期穩定效力性的條例。

（十六）建議刪除第二十四條。第二十四條“國家鼓勵住房租賃企業與承租人簽訂租賃期限為3年以上的住房租賃合同”，屬于住房政策，且沒有實質鼓勵標準，不應寫入作為法律規范的條例。第三十三條也屬于政策，建議可整條刪除。

（十七）建議刪除第三十二條中關于國家鼓勵的相關表述，這些都屬于政策范疇。但該條款中關于非住宅建筑改建出租的內容，應增加明確要求改建需達到可居住標準并有申報備案流程才可對外出租。

建議該條款修改為：

“第三十二條 商業辦公用房、工業廠房等非住宅，須經改建達到本條例第六條所要求的居住需求條件、并由出租人進行申報備案之后，方可出租用于居住。”

修改理由：

根據《物權法》，房屋所有者有財產處置權，自然獲得將其房屋可對外出租的權利，但非住宅用于居住用途的出租應符合可居住標準。 

（十八）建議對第三十八條做出修改，住房租賃資金監管制度應該全面普及，但應只針對住房租賃企業從承租人收取的租金和押金等資金。

（十九）建議對第四十七條進行修改，建議增加出租人將不健康不合格房屋出租給承租人造成承租人身體健康損害的賠償責任。但承租人的身體健康損害與出租房屋的不合格之間的因果性需要經過專業認定，在管理辦法中細化。

（二十）建議對第五十條進行修改，明確對出租人不進行住房租賃合同備案的法律責任及處罰標準。

建議理由和說明：

（1）全面推行住房租賃合同登記備案是強化住房租賃綜合管理、維護租賃雙方當事人合法權益的必要條件，尤其是維護承租人享受基本公共服務和便利的前提，也是承租人實現“優先購買權”“優先承租權”和“買賣不破租賃”等權利的保障。但實踐中的住房租賃合同備案率十分低，政府推動合同備案困難重重，主要是由于出租人不愿進行或不配合進行合同備案所造成的。絕大多數承租人都是對合同備案有很高積極性，也有迫切需求。廣大承租人相關權利因合同沒有備案而受到阻礙的情況應該得到盡快改變。

（2）條例中除了應明確合同備案的責任在出租人，也應對出租人不進行合同備案的違法行為給出處罰標準的規定，讓相關執法工作有法律依據，才能促進住房租賃合同強制備案的推廣。此處的處罰標準，可參考《商品房屋租賃管理辦法》和上海、西安等城市住房租賃管理辦法中的相關處罰標準。

（3）房屋租賃合同備案在法律上的依據由來已久。1994年7月生效的《城市房地產管理法》第十三條就規定:?“房屋租賃,?出租人和承租人應當簽訂書面租賃合同...并向房產管理部門登記備案。”1995年6月由原建設部發布的《城市房屋租賃管理辦法》（已被替代）更明確規定:?“房屋租賃實行登記備案制度。簽訂、變更、終止租賃合同的,?當事人應當向房屋所在地市、縣人民政府房地產管理部門登記備案。”2011年2月起生效的《商品房屋租賃管理辦法》及不少城市自行起草的房屋/住房租賃管理辦法中都有房屋租賃合同備案的制度要求，及對租賃當事人不進行合同備案的處罰標準。

（4）客觀說，房屋租賃合同是否應該進行強制備案，在法律界及社會各界都有不小爭議。在生活和司法實踐中，房屋租賃合同沒有進行備案，并不影響其法律效力。一些地方還主動撤銷了房屋租賃合同備案的強制要求。盡管法律上有依據，實踐中由房產行政管理部門或城管部門對租賃當事人不進行租賃合同備案而做出的處罰總體上還十分少見，雖然也有一些個案。但從網絡上看，大多數租客群體是盼望有住房租賃合同強制備案制度。

（5）意見書認為，推進住房租賃合同的全面備案，一方面要靠“推”，一方面要靠“拉”。

“推”的方面是，明確法律規定，利用大數據和新的信息技術手段，加大查處和處罰力度，與社區網格化治理和城市管理綜合執法改革結合，同時加大宣傳力度，提高房屋出租人進行租賃合同備案的法律意識。一般來說，經由房地產經紀機構、住房租賃企業成交的住房租賃合同，備案率較高。推進住房租賃的機構化、專業化比重，有利于提高住房租賃合同備案率，推動住房租賃精細化治理。近期不少城市結合中央財政支持租賃住房市場發展專項資金的分配，明確要求受補助的住房租賃企業對新增房源和住房租賃合同的網簽備案率要達到100%。

“拉”的方面是要簡化流程手續，房產管理部門與民政、公安等部門加強協同，方便租賃當事人進行合同備案，并通過稅收等方面的制度設計減少出租人進行租賃合同備案的顧慮，提高其備案積極性。

近年來在住建部的要求和指導下，很多城市都在推進住房租賃合同網簽備案，并簡化流程，提高租賃當事人體驗度。如在上海，自2019年底起住房租賃合同的網簽、備案和承租人的居住證可一體化辦理、實現“只跑一次，一窗辦理”，自今年7月份起更可以通過微信和支付寶、互聯網政務服務平臺“一網通辦”PC端的“不見面辦理”專欄等電子化途徑，實現“零材料”“零跑動”的“不見面”在線辦理。這是上海市政府在推進城市精細化建設和治理中的一個新落實。

(本文執筆人：陳杰。意見書文本參與者：張傳勇、盧婷婷、張海永、齊昕、劉思繹、張柳依、黎汛泰、張婷。特別致謝原上海市政府法制辦公室副主任顧長浩先生等的寶貴意見與討論)