? 王立勝 | 中國社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)研究所

【導(dǎo)讀】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略事關(guān)“三農(nóng)”問題全局，有必要在工業(yè)化與城市化的總體發(fā)展趨勢下，理解鄉(xiāng)村振興的歷史使命。那么，如何落實(shí)這一戰(zhàn)略？本文作者認(rèn)為，以縣為單位推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，這是一個(gè)總的方法論。縣是具有完整行政功能的基層行政單元，在一縣之內(nèi)，有城市有鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密；有完整的三大產(chǎn)業(yè)，易于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；有完整的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)系統(tǒng)，形成了完整的縣域治理。實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。以縣為單位推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，有助于構(gòu)建縣域現(xiàn)代治理體系并推動(dòng)內(nèi)源型城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在內(nèi)外“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局之下，以縣為單位的鄉(xiāng)村振興將發(fā)揮更為重要的作用。

本文原載《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年04期，經(jīng)作者授權(quán)發(fā)布，僅代表作者觀點(diǎn)，供諸位參考。

以縣為單位整體推進(jìn)

——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方法論

▍要重視鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方法論

我國社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而“我國最大的發(fā)展不平衡，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡；最大的發(fā)展不充分，是農(nóng)村發(fā)展不充分”。這種不平衡和不充分在“三農(nóng)”問題上，主要表現(xiàn)為“農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益競爭力不高，農(nóng)民增收后勁不足，農(nóng)村自我發(fā)展能力弱，城鄉(xiāng)差距依然較大”。在此背景下，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。為落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要解決一個(gè)“怎么做”的問題，即鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方法論問題。

從研究現(xiàn)狀看，對鄉(xiāng)村振興需要“做什么”的問題，圍繞產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織“五大振興”展開的討論已較為充分。相較之下，關(guān)于用什么樣的方法落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究較少。需要著重強(qiáng)調(diào)的是，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)理解新時(shí)代城鄉(xiāng)發(fā)展全局的思想體系和方法準(zhǔn)則，而不是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作若干任務(wù)目標(biāo)的簡單累加。在落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)，需要深入把握其整體性和關(guān)聯(lián)性，抓住重點(diǎn)。

首先，需要明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體布局。2019年3月8日，習(xí)近平總書記參加十三屆全國人大二次會(huì)議河南代表團(tuán)審議時(shí)，就實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興是包括產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的全面振興。這意味著鄉(xiāng)村振興需要整體推進(jìn)、全面落實(shí)。

（點(diǎn)擊上圖讀解《文化縱橫》10月新刊）

其次，需要明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主導(dǎo)。2018年中央一號(hào)文件在“堅(jiān)持和完善黨對‘三農(nóng)’工作的領(lǐng)導(dǎo)”部分，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的組織工作作了原則規(guī)定：“建立實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，實(shí)行中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。黨政一把手是第一責(zé)任人，五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興。縣委書記要下大氣力抓好‘三農(nóng)’工作，當(dāng)好鄉(xiāng)村振興‘一線總指揮’。”在五級(jí)書記齊抓共管的基礎(chǔ)上，文件特別點(diǎn)明了縣委書記是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“一線總指揮”的特殊地位，同時(shí)點(diǎn)明了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方法的基層落腳點(diǎn)。

最后，需要明確的是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本實(shí)施單位。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》。《通知》指出，要“深化治理改革為基層放權(quán)賦能”，“總結(jié)一些地方的新鮮經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步向基層放權(quán)賦能，加快制定賦權(quán)清單，推動(dòng)更多社會(huì)資源、管理權(quán)限和民生服務(wù)下放到基層，人力物力財(cái)力投放到基層”。可見，構(gòu)建基層治理體系和提升基層治理能力有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

那么，如何定位鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本實(shí)施單位呢？《中華人民共和國憲法》第三十條規(guī)定，中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、（二）省、直轄市；自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。從憲法上看，全國行政區(qū)劃為省—縣—鄉(xiāng)三級(jí)制，無疑，處于中間環(huán)節(jié)的縣具有紐帶作用。從行政區(qū)劃數(shù)目來看，截至2017年底，中國大陸縣級(jí)區(qū)劃數(shù)為2851個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃數(shù)為39888個(gè)。以縣為基本單位落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位相比，以縣為基本單位具有經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)五位一體的整體性優(yōu)勢。與以省為基本單位相比，以縣為基本單位可以直接接觸基層，獲取的相關(guān)信息更為細(xì)致、直接和完整。所以，以縣為基本實(shí)施單位，能夠更好地落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

▍鄉(xiāng)村振興要以縣為“綱”

黨的十九大報(bào)告對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，而“五大振興”就是踐行這一總要求的重要舉措。“五大振興”是相互聯(lián)系、相互作用、相互促進(jìn)的整體，其目的在于增進(jìn)農(nóng)民的福祉，不可將它們割裂開來。從小的方面講，以農(nóng)村廁所革命為例，其管道布線要與農(nóng)村街區(qū)道路硬化協(xié)同進(jìn)行，否則等道路硬化之后再鋪設(shè)地下管道，就會(huì)造成極大的人力物力浪費(fèi)。從大的方面講，“五大振興”中產(chǎn)業(yè)振興是基礎(chǔ)，而產(chǎn)業(yè)振興需要人才、文化、生態(tài)、組織的振興方能實(shí)現(xiàn)。由此可見，“五大振興”是一個(gè)整體，在具體推進(jìn)時(shí)需要統(tǒng)籌兼顧。

鄉(xiāng)村振興千頭萬緒，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要科學(xué)系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，而起主導(dǎo)作用的是黨和政府。作為社會(huì)主義國家，集中力量辦大事是我國的制度優(yōu)勢。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨和國家的重大戰(zhàn)略決策，各級(jí)政府都對其負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任。2018年中央一號(hào)文件提出，要建立實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，實(shí)行中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。中央統(tǒng)籌是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體統(tǒng)籌，是全國意義上的統(tǒng)籌。我國地域遼闊，各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面情況差異很大，所以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌規(guī)劃的具體責(zé)任需要省、市、縣等各級(jí)政府都承擔(dān)起來。

關(guān)于鄉(xiāng)村振興基本實(shí)施單位的問題值得特別關(guān)注。以縣為基本單位進(jìn)行農(nóng)村問題研究和實(shí)踐推進(jìn)，是筆者的一貫主張。就中國的行政體系而言，各級(jí)政府自上而下是連貫一體的，同時(shí)也存在著明確的垂直分工。一般來說，省級(jí)政府了解的鄉(xiāng)村相關(guān)信息，涉及的主要是省域范圍內(nèi)的普遍性問題，而具體落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，則需要統(tǒng)籌考慮各個(gè)縣、各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至各個(gè)村落的特殊情況，因此，有必要以縣為整體單位在村落分布的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)籌布局。作為行政單位的縣既可以把一個(gè)縣作為整體進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，又可以針對縣域范圍內(nèi)的村落進(jìn)行因村施策，做到整體性實(shí)施、區(qū)域性實(shí)施與局部性實(shí)施的內(nèi)在統(tǒng)一。這樣，就使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)既貫徹中央和省一級(jí)的普遍性要求，又與村落的具體情況緊密結(jié)合起來，從而具備了在原則性基礎(chǔ)上的靈活性和適應(yīng)性。

以縣為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本實(shí)施單位，是由處于國家行政體系中間環(huán)節(jié)的縣一級(jí)單位的地位和功能所決定的。

從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度看，作為行政單位的縣是城市和農(nóng)村的過渡區(qū)域，是城市和鄉(xiāng)村之間的即城即鄉(xiāng)的中間體，是城鄉(xiāng)融合的空間表征。認(rèn)真研究中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本質(zhì)要求后我們不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興在本質(zhì)上是新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系的再塑造，這個(gè)“再塑造”體現(xiàn)在實(shí)踐上就是城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，也是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的重大決策部署。從改革開放以來的城鎮(zhèn)化實(shí)踐看，就全國范圍來說，城市發(fā)展突飛猛進(jìn)，中國的大城市已經(jīng)與發(fā)達(dá)國家的大城市沒有大的區(qū)別，甚至比世界上一些著名的大城市在很多方面還要發(fā)達(dá)。但是，與此相對的是鄉(xiāng)村發(fā)展相對滯后，故而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求建立新型城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村融合發(fā)展。

從空間分布和功能發(fā)揮的角度看，只有縣兼具城和鄉(xiāng)的雙重功能。從空間分布角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)具有從縣城到村落的過渡性質(zhì)，本質(zhì)上是歷史上自然形成的以步行為主要交通方式、當(dāng)日可以返家的空間經(jīng)濟(jì)場域。隨著時(shí)代的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍大小也經(jīng)常調(diào)整，但是這種調(diào)整只是在一定空間范圍內(nèi)的兩三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間收縮和擴(kuò)張而已。在本質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備城市的性質(zhì)。當(dāng)然，由于國家政策的推動(dòng)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能成長為城市甚至大城市，如深圳，但這種情況只是個(gè)案而已。從功能發(fā)揮角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是為周邊村落提供行政和生活服務(wù)的中心點(diǎn)，不具有城市的相對整全的功能。它既沒有像縣一樣具備完整的行政服務(wù)功能，也沒有像縣一樣具備完整的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)功能。因此，以縣為單位推進(jìn)鄉(xiāng)村振興更能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間，進(jìn)而將城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體來促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。習(xí)近平同志在指導(dǎo)河南蘭考縣結(jié)合教育實(shí)踐活動(dòng)抓好改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作時(shí)，提出要“把強(qiáng)縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結(jié)合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來，不斷取得事業(yè)發(fā)展新成績”。這“三起來”中，“把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”，明確指出了縣在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重要作用。

就實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織的全面振興而言，與省和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，縣域視角下的統(tǒng)籌安排更具信息和效率優(yōu)勢。以縣為單位的產(chǎn)業(yè)振興下文再行涉及，在此不予贅述。就人才振興看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，需要愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民。這些新型職業(yè)農(nóng)民中，既要有了解資金、技術(shù)、市場等方面情況的農(nóng)業(yè)經(jīng)營人才，也要有在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、治理等領(lǐng)域具備相應(yīng)專業(yè)知識(shí)的技術(shù)型人才和管理型人才。這些人才當(dāng)然可以從外地引進(jìn)，但主體部分需要以培訓(xùn)的方式在本地形成，需要靠自己的力量來培養(yǎng)。就人才培養(yǎng)來說，從規(guī)模和效果來看，以縣為單位進(jìn)行培訓(xùn)是最合適的配置。如果以省和地級(jí)市為單位，就很難照顧特殊性和個(gè)性需要；如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，則很難達(dá)到最基本的培訓(xùn)規(guī)模。以縣為單位進(jìn)行人才培養(yǎng)，在縣域范圍內(nèi)，使縣級(jí)職業(yè)技術(shù)學(xué)校和鄉(xiāng)、村的培訓(xùn)網(wǎng)點(diǎn)有機(jī)分工，分擔(dān)不同層次人才培訓(xùn)任務(wù)，是最佳培訓(xùn)路徑。同時(shí)，可以在縣域?qū)用嬲峡h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)農(nóng)技力量，形成“專家組+試驗(yàn)示范基地+農(nóng)技人員+科技示范戶+輻射帶動(dòng)農(nóng)戶”五位一體的科技推廣模式，推動(dòng)農(nóng)民培訓(xùn)有效展開。正如2018年中央一號(hào)文件提出的，“建立縣域?qū)I(yè)人才統(tǒng)籌使用制度，提高農(nóng)村專業(yè)人才服務(wù)保障能力”。因此，從人才振興的角度考慮，以縣為單位來培養(yǎng)、造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍是最合適的。

為實(shí)現(xiàn)文化振興，需要加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)，健全鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)體系。從文化設(shè)施建設(shè)來看，目前雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)有文化站，在村一級(jí)設(shè)有文化服務(wù)中心，但考慮到人數(shù)及面向的群體，它們可能在文化服務(wù)的多樣性上與縣級(jí)層面有一定差距。縣級(jí)圖書館、文化館、博物館等多種公共文化服務(wù)設(shè)施，可以與鄉(xiāng)村的文化設(shè)施有機(jī)結(jié)合，形成以村鎮(zhèn)為站點(diǎn)、以縣域?yàn)檎w覆蓋范圍的綜合性公共文化服務(wù)體系。2018年中央一號(hào)文件提出，“發(fā)揮縣級(jí)公共文化機(jī)構(gòu)輻射作用，推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)”，明確指出了縣域視角下的公共文化建設(shè)在文化振興中的重要作用。此外，由于歷史上縣級(jí)行政區(qū)域的相對穩(wěn)定性，方言、風(fēng)俗等地域特色文化通常也以縣域?yàn)閱挝淮嬖冢@些文化的保存更適合在縣的范圍內(nèi)進(jìn)行。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)振興，需要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)。在村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)完成這項(xiàng)工作有一定難度。這種治理多是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，需要在縣域范圍內(nèi)對生態(tài)環(huán)保進(jìn)行統(tǒng)籌安排。此外，生態(tài)振興和產(chǎn)業(yè)振興密切關(guān)聯(lián)，要做到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)相互融合，增加生態(tài)產(chǎn)品供給，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。具體到實(shí)踐層面，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)的業(yè)態(tài)融合，需要推動(dòng)農(nóng)業(yè)與旅游、康養(yǎng)、文化等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，而縣域范圍內(nèi)的科學(xué)規(guī)劃和合理布局顯得尤為重要。

要實(shí)現(xiàn)組織振興，就必須建設(shè)具有堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗力的基層黨組織。具體實(shí)踐時(shí)，可以將年富力強(qiáng)的黨員干部充實(shí)到基層黨組織，讓他們當(dāng)好村支書，做好鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)頭人。縣一級(jí)單位有著完整的黨政系統(tǒng)，較鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)單位有更為充足的干部人才儲(chǔ)備。這些干部人才可在縣域內(nèi)進(jìn)行選拔和組織調(diào)配，為實(shí)現(xiàn)組織振興提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所指向的“鄉(xiāng)村”，并不是實(shí)體性的概念，而是要在城市和農(nóng)村之間的關(guān)系中來定義的關(guān)系性概念。從這個(gè)意義上講，鄉(xiāng)村振興不能簡單理解為“農(nóng)村振興”。從指稱含義上講，農(nóng)村與城市相對應(yīng)，主要是一個(gè)經(jīng)濟(jì)概念，強(qiáng)調(diào)的是物質(zhì)方面的內(nèi)容差異；而鄉(xiāng)村則與“都市”等概念相對應(yīng)，指的是一個(gè)內(nèi)涵更豐富、內(nèi)容更綜合，更有情感色彩和人文關(guān)懷的生產(chǎn)生活共同體，更加強(qiáng)調(diào)精神價(jià)值、生活方式和歸屬感，凸顯的是相對于都市來說的綜合性關(guān)系，它的本質(zhì)含義是“家園”。正如習(xí)近平總書記指出的，“農(nóng)村是我國傳統(tǒng)文明的發(fā)源地，鄉(xiāng)土文化的根不能斷，農(nóng)村不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園”。這也就說明，所謂的鄉(xiāng)村振興，不只是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)的進(jìn)步，還包括守護(hù)好中華文明的精神故土。農(nóng)村不是暫時(shí)的棲居地，而是長久的家園。要真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就必須建設(shè)好幾億農(nóng)民的美好家園。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也不能簡化為“村莊振興”。行政村是農(nóng)村基層的基本建制單元，但時(shí)有調(diào)整。例如，湖北、湖南、廣東等地掀起了農(nóng)村基層建制單元的“重組浪潮”，其路徑也有所不同。在長達(dá)十幾年的新農(nóng)村建設(shè)過程中，最大的教訓(xùn)之一就是將建設(shè)重點(diǎn)和基本單元設(shè)置為村莊，結(jié)果在實(shí)踐中將新農(nóng)村建設(shè)簡化為新村莊建設(shè)，甚至簡化為新房建設(shè)。造成的結(jié)果是資源、資金使用效率低下，利用方式粗放，各種生產(chǎn)要素和發(fā)展因素高度分散，不能形成結(jié)構(gòu)性整體，政府的行政力量和市場的資源配置作用不能很好契合，政府各部門的力量也無法實(shí)現(xiàn)有效整合。鄉(xiāng)村振興是縣域內(nèi)的全域振興，必須要做好村莊建設(shè)發(fā)展的具體工作，但是如果仍然將理解認(rèn)識(shí)層次、著眼點(diǎn)和基本推進(jìn)單元放在村莊，就無法將一個(gè)區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村作為整體和體系加以看待，鄉(xiāng)村振興也就無從談起。

此外，城鎮(zhèn)化會(huì)導(dǎo)致大量村莊消失，這是自然規(guī)律。對此，2018年中央一號(hào)文件提出，“對具備條件的村莊，要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸；對自然歷史文化資源豐富的村莊，要統(tǒng)籌兼顧保護(hù)與發(fā)展；對生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱的村莊，要加大力度實(shí)施生態(tài)移民搬遷”。這需要加強(qiáng)各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。這一系列關(guān)于村莊的規(guī)劃需要在縣的范圍內(nèi)進(jìn)行。

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▍“縣”在鄉(xiāng)村振興中的歷史性作用

中國縣域治理有著悠久的歷史。關(guān)于郡縣制的起源，“學(xué)術(shù)界的共同看法是起于春秋，形成于戰(zhàn)國，而全面推行于秦始皇統(tǒng)一天下之后”；而“中國歷史上的地方政府以縣為單位”。歷史上，中國縣以上的行政區(qū)劃時(shí)常發(fā)生變動(dòng)，但縣始終作為最基礎(chǔ)的行政機(jī)構(gòu)直接管轄農(nóng)業(yè)人口，這適應(yīng)了中國農(nóng)耕社會(huì)的社會(huì)管理要求。縣是歷史上最穩(wěn)定的一級(jí)行政區(qū)，與其他級(jí)別的行政區(qū)相比，在幅員、數(shù)目與名稱方面的變化起伏最小。從政府部門組織架構(gòu)來看，一方面，始于魏晉南北朝的“官吏分途”使各地郡縣長官從由當(dāng)?shù)鼐⒊淙无D(zhuǎn)為由中央政府直接任命調(diào)遣；另一方面，流品內(nèi)外官吏職分兩途，官與吏在職業(yè)生涯、等級(jí)位置、激勵(lì)設(shè)置等組織制度方面的差異越來越大，兩者最終為巨大的溝壑所隔離。從國家治理的角度來看，中國的封建社會(huì)延續(xù)了2000多年，說明把縣作為安邦治國的基本單位是成功的。

中華人民共和國成立后，縣作為具有完整行政功能的基層機(jī)構(gòu)，仍然被保留了下來。就組織架構(gòu)而言，中國的政府管理層級(jí)在實(shí)際上從上到下分為五級(jí)。“地級(jí)市”因20世紀(jì)80年代的“市管縣”改革而生，雖下轄若干縣，但這一級(jí)行政區(qū)劃未得到憲法的確認(rèn)。就行政功能而言，縣作為基層行政機(jī)構(gòu)，具有完整的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等職能，這與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的“五大振興”是對應(yīng)的。也就是說，縣具備落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的完整行政功能。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政功能不如縣齊全。舉例來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府不設(shè)紀(jì)委、法院、檢察院等，且稅務(wù)、公安等主要職能機(jī)構(gòu)都是縣級(jí)對口部門的派出站所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府盡管可直接與農(nóng)民打交道，但由于本身不具有完整的行政功能，其制定和執(zhí)行完整的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的能力受到很大限制。

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府相比，縣一級(jí)政府更具對應(yīng)的管理權(quán)限，也更具必要的執(zhí)法權(quán)限。政府既然是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主導(dǎo)力量，那么政府的層級(jí)與組織形式就必然與落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的效果息息相關(guān)。從這點(diǎn)上看，縣級(jí)政府依靠其完整的行政功能成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最基層落實(shí)者，這是進(jìn)行以縣為單位的鄉(xiāng)村振興的最重要依據(jù)。

在行政管理體制方面，中華人民共和國成立后，我國在行政管理上采取了垂直管理和屬地管理相結(jié)合的行政體制，形成了“條塊”關(guān)系。“條”就是從中央部委到地方對應(yīng)職能部門的垂直管理體系，“塊”就是除中央外其他四個(gè)層級(jí)的地方政府。中央政令的執(zhí)行通過“條”和“塊”進(jìn)行，“條”以中央部委規(guī)章條文逐級(jí)對口下達(dá)的方式進(jìn)行管理，傾向于強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)”的一面；“塊”即各級(jí)地方政府從上級(jí)獲得授權(quán)對轄區(qū)進(jìn)行綜合治理，對地區(qū)事務(wù)有一定的自主性和能動(dòng)性，可以根據(jù)本地情況進(jìn)行主動(dòng)決策，傾向于強(qiáng)調(diào)“分”的一面。兩者共同構(gòu)成了統(tǒng)分結(jié)合的行政管理體制。

就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施而言，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮離不開組織架構(gòu)和行政管理體制安排。鄉(xiāng)村振興是國家的頂層戰(zhàn)略，中央對鄉(xiāng)村振興進(jìn)行總的統(tǒng)籌，其中各分項(xiàng)規(guī)劃由中央部委制定并發(fā)布，并納入到項(xiàng)目制管理下，項(xiàng)目資金也由中央提供，這體現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“統(tǒng)”的一面。

同時(shí)，鄉(xiāng)村振興總體戰(zhàn)略由各省負(fù)責(zé)實(shí)施，由于各級(jí)政府在職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一，每級(jí)政府都管大體相同的事務(wù)，實(shí)際上鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的執(zhí)行就要落到縣級(jí)。縣級(jí)政府的職責(zé)十分具體，統(tǒng)分結(jié)合的“條塊”體制在縣級(jí)實(shí)現(xiàn)了匯聚，且縣級(jí)政府在決策方面具有一定自主性，這體現(xiàn)了“分”的一面。再具體點(diǎn)，正所謂“上面千條線，下面一根針”，作為政府間“條塊”關(guān)系的匯聚點(diǎn)，縣級(jí)政府對接中央部委及上級(jí)職能部門就鄉(xiāng)村振興制定的項(xiàng)目并進(jìn)行落實(shí)。縣級(jí)政府可以根據(jù)本地區(qū)的具體情況，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行具體規(guī)劃，使項(xiàng)目真正落地。這些，都體現(xiàn)了在治理意義上縣作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略基本實(shí)施單位的作用。正如習(xí)近平總書記在會(huì)見全國優(yōu)秀縣委書記時(shí)指出的，“縣委是我們黨執(zhí)政興國的‘一線指揮部’，縣委書記就是‘一線總指揮’，是我們黨在縣域治國理政的重要骨干力量”。

政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中起主導(dǎo)作用。這種主導(dǎo)作用就在于其要始終把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標(biāo)，也就是要推動(dòng)縣域鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從政府組織架構(gòu)角度來看，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提到，要“科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，健全農(nóng)村基層服務(wù)體系，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)”。從基層政府治理體系構(gòu)建來看，黨的十九大報(bào)告在“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”部分提出，要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。從行政管理體制安排來看，村委會(huì)是基層群眾性自治組織，而非上級(jí)政府的下級(jí)機(jī)構(gòu)，這是社會(huì)主義基本政治制度的重要體現(xiàn)。這三方面決定了鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)與完善，就是要以黨的基層組織為核心，以村民自治組織為主體，兩者相輔相成，實(shí)現(xiàn)德治與法治的結(jié)合，最終達(dá)到“治理有效”的目的。在新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系中，村支部和村委會(huì)構(gòu)成了治理的兩個(gè)主線；在縣域治理層次，從下往上的黨、政兩條線在縣級(jí)又形成了一個(gè)匯聚點(diǎn)；黨的領(lǐng)導(dǎo)除了在黨組織系統(tǒng)貫徹，還在縣級(jí)通過政府行政措施延伸到各村。這樣，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，縣域治理的重要性體現(xiàn)在縣級(jí)對上、對下都是匯聚點(diǎn)，起到了連接樞紐的作用，即“上接天線，下接地氣”，“對上，要貫徹黨的路線方針政策，落實(shí)中央和省市的工作部署；對下，要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，促進(jìn)發(fā)展、服務(wù)民生”。

▍如何更好發(fā)揮“縣”在鄉(xiāng)村振興中的作用？

縣域是一個(gè)國家或地區(qū)的基本經(jīng)濟(jì)單元，縣域經(jīng)濟(jì)體承擔(dān)著縣（市）全域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，也負(fù)有全域的社會(huì)民生改善的責(zé)任。只有縣域經(jīng)濟(jì)得到更好的發(fā)展，國家才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)興隆發(fā)達(dá)、民眾安居樂業(yè)的治理目標(biāo)。中國有2800多個(gè)縣，面積占國土面積的80%以上。2018年，400個(gè)樣本縣（市）地區(qū)生產(chǎn)總值之和為20.2萬億元，約占當(dāng)年中國GDP的22.4%。根據(jù)2016年2079個(gè)樣本區(qū)縣的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可知，縣域GDP占全國GDP的一半以上，縣域財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的16.7%，縣域財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的34.1%，縣域所承載的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占全國二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的一半以上。從這三組數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，縣域涵蓋的人口、縣域經(jīng)濟(jì)的體量、縣域承擔(dān)的支出責(zé)任以及承載的就業(yè)規(guī)模均體現(xiàn)了縣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任。這也意味著，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與國家的安定富強(qiáng)是緊密聯(lián)系在一起的。

縣域經(jīng)濟(jì)體是功能較為完整的經(jīng)濟(jì)綜合體。在一縣之內(nèi)，有功能完整且具有一定自主權(quán)的政府，也有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村緊密聯(lián)系的市場。在這個(gè)市場中，農(nóng)業(yè)和工商服務(wù)業(yè)相互融合。“有效市場”和“有為政府”的結(jié)合，使得縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為鄉(xiāng)村振興提供了重要的物質(zhì)條件。

整體來說，作為功能較為完備的經(jīng)濟(jì)綜合體，縣域經(jīng)濟(jì)體順理成章地成為城鄉(xiāng)融合的依托。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的切入點(diǎn)，這主要體現(xiàn)為縣域范圍內(nèi)的城市化。城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展互相帶動(dòng)，這是各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中呈現(xiàn)出的歷史事實(shí)，中國也不例外。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與城市化進(jìn)程的加快是同步的。就城市化而言，大、中、小城市包括城鎮(zhèn)構(gòu)成了城市規(guī)模的生態(tài)體系。農(nóng)村人口流往大中城市固然是一個(gè)方向，農(nóng)村人口的就近城鎮(zhèn)化也不可忽視。縣域范圍內(nèi)的城市化一方面未割裂本地城鄉(xiāng)之間的緊密聯(lián)系，利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展；另一方面，與農(nóng)村人口流入大城市的城市化相比，縣域范圍內(nèi)的城市化除了更有利于城鄉(xiāng)互動(dòng)，也更有利于農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在城市的維持。因?yàn)樵谝豢h范圍內(nèi)，區(qū)域性的特色文化可以得到較好的保留傳承，這些文化不會(huì)隨著城市化的推進(jìn)而流失。此外，農(nóng)民遠(yuǎn)距離流入大城市和其他城市，如果沒有戶籍等方面的配套政策支持，就會(huì)造成農(nóng)村留守人員問題。這不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至?xí)斐赊r(nóng)村凋敝。而縣域范圍內(nèi)的城市化則不會(huì)造成這種狀況。

從經(jīng)濟(jì)層面看鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村振興的總要求中，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)興旺首先要求鞏固農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是包含產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系在內(nèi)的，涵蓋科技、生態(tài)、文化等多方面內(nèi)容的綜合體系。在這個(gè)體系中，需要各類專業(yè)化和市場化的服務(wù)組織為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供多種支持，以實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與大市場的對接。這些服務(wù)組織需要資金支持、人才支持以及政府扶持，它們在適應(yīng)地方環(huán)境的同時(shí)最好具有一定的網(wǎng)絡(luò)或規(guī)模效益，而這些都需要在縣域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。除了農(nóng)業(yè)以外，二三產(chǎn)業(yè)也是產(chǎn)業(yè)振興的重要內(nèi)容。二三產(chǎn)業(yè)不僅可以提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，還能推動(dòng)構(gòu)建一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的體系。農(nóng)村的一二三產(chǎn)業(yè)融合的關(guān)鍵是在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上形成產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈，即形成全產(chǎn)業(yè)鏈。在縣域范圍內(nèi)構(gòu)筑農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系較為合適，這是因?yàn)樵诳h域范圍內(nèi)，產(chǎn)業(yè)融合所需要的科技支持、專業(yè)人才、融資便利和國內(nèi)外市場對接等條件較容易實(shí)現(xiàn)，二三產(chǎn)業(yè)也更容易形成規(guī)模效益，同時(shí)也能夠具體地與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特色相結(jié)合。除此之外，包含縣城在內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，可以推動(dòng)更大范圍的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技化和集約化，從而通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)為產(chǎn)業(yè)興旺提供更堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。縣域范圍內(nèi)各產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，也能夠有效促進(jìn)縣域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)融合。

從公共服務(wù)角度看鄉(xiāng)村振興，正是縣域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的需要，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化提供了可能。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》把增加農(nóng)村服務(wù)供給列為重要內(nèi)容，提出要“促進(jìn)公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等資源向農(nóng)村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，各級(jí)政府就必須增加相應(yīng)的投入，同時(shí)通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力。這方面所需要的財(cái)政實(shí)力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府很難具備的，只有縣一級(jí)政府通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)才能具備這樣的實(shí)力。在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的具體安排上，縣一級(jí)政府了解本地鄉(xiāng)村的情況，能夠合理安排公共服務(wù)的重點(diǎn)方向和解決順序，合理統(tǒng)籌上級(jí)政府對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的項(xiàng)目支持，使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化落到實(shí)處。

由以上分析可知，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，是建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制的必由之路，更重要的是，通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，可以推動(dòng)內(nèi)源型城鄉(xiāng)融合發(fā)展。內(nèi)源型城鄉(xiāng)融合發(fā)展，即縣域經(jīng)濟(jì)體在縣一級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下，尋找縣域特色優(yōu)勢，發(fā)揮市場機(jī)制作用，以二三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合。在這樣的城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，鄉(xiāng)村也獲得了發(fā)展動(dòng)力，能夠通過發(fā)揮自身比較優(yōu)勢參與城鄉(xiāng)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)與城市的互相帶動(dòng)、互相促進(jìn)。單純依靠上級(jí)資源注入來帶動(dòng)的發(fā)展是不可持續(xù)的，也與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的初衷背道而馳。而內(nèi)源型城鄉(xiāng)融合發(fā)展，則能夠改變依靠中央及上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的狀況，減少上級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更好地得到落實(shí)。

▍推動(dòng)以“縣”為樞紐的鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決“三農(nóng)”問題的國家戰(zhàn)略，這是由新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾所決定的。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的必要舉措。以縣為單位落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是由縣在國家治理體系中居于樞紐地位以及縣在城鄉(xiāng)關(guān)系中居于樞紐地位所決定的。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略給出了規(guī)劃與發(fā)展方向，但在如何落實(shí)上還存在方法論的問題。以縣為單位推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。縣是具有完整行政功能的基層行政單元，在一縣之內(nèi)，有城市有鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)聯(lián)系密切；有完整的三大產(chǎn)業(yè)，易于實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；有完整的政治、社會(huì)、文化、生態(tài)系統(tǒng)，形成了完整的縣域治理。實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必由之路，也響應(yīng)了新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的總體要求。黨的十九大報(bào)告指出，在新時(shí)代為實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)，要統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五個(gè)方面的“五位一體”總體布局。農(nóng)村工作也要體現(xiàn)“五位一體”總體布局，這正需要縣一級(jí)單位在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明方面統(tǒng)籌發(fā)展，使鄉(xiāng)村振興成為“五位一體”總體布局的有機(jī)組成部分，促進(jìn)中國特色社會(huì)主義事業(yè)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

總之，實(shí)現(xiàn)以縣為單位的鄉(xiāng)村振興意義重大。以縣為單位的鄉(xiāng)村振興的可行性就在于縣域經(jīng)濟(jì)的整體性，以及縣域政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明的整體發(fā)展。通過構(gòu)建縣域治理體系和發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，可以推動(dòng)內(nèi)源型城鄉(xiāng)融合發(fā)展。可以說，縣域治理搞好了，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，縣域的政治、文化、社會(huì)、生態(tài)進(jìn)步了，鄉(xiāng)村振興就實(shí)現(xiàn)了。

原標(biāo)題：《王立勝: “縣”里是非多, 但不相信縣, 誰來搞活農(nóng)村 | 文化縱橫》