9月16日，歷時7年零9個月的安倍時代宣告落幕，由德仁天皇任命的令和時代首屆內閣——菅義偉內閣正式成立。同日晚間，新任首相菅義偉在首相官邸攜新一屆內閣班底正式亮相。

新內閣名單顯示菅義偉選擇繼承了安倍的政治遺產，尤其是在關鍵位置的閣僚任命上有八人留任原職，三人改任他職，四人再次入閣，五人首次入閣，其中十二人為“世襲議員”，占內閣半數以上（見下表）。菅內閣整體以留任、改任為特征的陣容處處顯示著“安倍繼承內閣”的底色，可謂“新內閣，舊面孔”，不禁讓人慨嘆自民黨派閥政治與世襲政治頑疾之固，也不禁令人懷疑，長年呼吁“打破世襲”并在上任時宣稱要推進政府改革的菅義偉，能否為日本帶來真正的改變。

內閣人事安排表

“非世襲”的首相與“世襲”的內閣

世襲政治是日本政治家們將代表民意的公職——國會議員作為“私物”，變成世代傳承的政治現象。其中日本式的“個人后援會”制度是產生“世襲”的重要原因。政治家的個人后援會一般以家族為基礎，以血緣、地緣或其他各種社會關系的人脈為媒介，組織起大批人員在競選期間幫助候選人，通過對選民進行政策宣傳和拉近感情等各種活動籌集選票與資金。

戰后日本的國會與地方議員選區長期保持了相對穩定,使得一批地方實力人物得以積聚能量經營個人后援會，以姻親、近鄰集團、同行業工會等血緣、地緣、業緣的人脈為媒介逐步培養、維持、擴大票源，在固定地區形成別人無法抗衡的勢力范圍。當第一代政治家年邁退休之時，后援會追隨者會近乎無條件地擁戴其繼承者，將家族名望，政治人脈，后援會團體、政治資金等遺產世代相傳，實現對議員職務的家族式壟斷。作為勝選回饋，“世襲議員”會積極發揮政治影響力，通過攬入重大建設項目、推動政策傾斜，振興選區地方經濟，并通過陳情政治滿足地方選區的各類訴求。“世襲議員”與個人后援會之間“特權與票源”的利益交換強化了選舉的強勢地位。

自上世紀70年代起日本產業朝著提高第三產業比重的方向轉變，去工會與去政治現象加速產生了大量“無黨派階層”，這些選民在投票時不具有特定的黨派傾向。此后日本在新自由主義和全球化競爭的壓力之下社會貧富分化日益加劇。“無黨派階層”選民比重逐漸超越了政黨組織票。自民黨為應對這一社會變化、贏得選舉，曾提出政權公約宣傳改革政策、注重提升黨總裁的社會影響力以爭取“無黨派階層”的選票，但效果并不穩定。因此，相對于這些浮動選票，自民黨還是更重視在地方上具有深厚羈絆、擁有傳統票田的“世襲議員”們。“世襲議員”在選舉上的強勢地位和穩定性也使黨內派閥傾向于拉攏具有“政治血統”的“世襲議員”加入己方擴大派勢。政治豪門們就這樣互相栽培、互相照顧實現權力壟斷，根據日本經濟新聞的說法，自1991年宮澤喜一當選日本首相以后，除森喜朗以外的所有自民黨總裁都擁有一個擔任過眾議院議員的父親。

出身于農家之子的菅義偉作為該黨歷史上鮮有的“非世襲”首相，本應力求人事一新為政壇帶來改革親民之風。在16日的記者會上菅義偉稱本屆內閣的使命是“為國民工作的內閣”，宣稱將通過取得扎實的成果滿足國民的期待，一再強調在人事安排上不會接受黨內派閥的推薦。但值得玩味的是自2009年宣布脫離派閥，并呼吁“打破世襲”11年的菅義偉在組閣之際，卻將主要內閣職位分配給了在總裁選舉中支持己方的細田派、竹下派、麻生派、二階派、石原派。

綜合之前黨內主要人事安排，干事長二階俊博（二階派）、政調會長下村博文（細田派）、總務會長佐藤勉（麻生派）、選舉對策委員會委員長山口泰明（竹下派）、國會對策委員會委員長森山裕（石原派），呈現五大派閥均衡的人事特征。另一方面，以“符合自己政策的人”為條件，二代、三代甚至四代的“世襲議員”卻占據內閣半數以上，印證了菅內閣是在自民黨“派閥力學”平衡基礎上建立的，可以看出這番人事安排“穩”字當先，既突出了對前首相施政路線的“繼承”，又在兼顧黨內派閥平衡的同時“論功行賞”以及對“世襲議員”影響力的重視。

戰后日本最具代表性的政治家田中角榮曾直言“派閥力學”的病灶：“政治就是權力，如若沒有權力則理想難以實現，而在議會體制下，政治就是數字，政治是拼湊人數的制度”。“派閥力學”下，新任黨總裁所屬派閥成為主流派，掌控自民黨和國政運營。選舉失意的其余派閥則結成反主流派，對主流派形成牽制之勢試圖取而代之。主流派為確保政權安泰無虞必須在黨內確保半數以上的支持才能抵御反主流派的掣肘。

菅內閣的問題在于，雖然總裁選舉中菅義偉獲得五大派閥旗幟鮮明地支持，但是忠誠于自身的支持團體現今只有“無黨派議員學習會”的區區26人（見下表）。今后保持主流派穩定很大程度上取決于菅內閣是否能成功地平衡五大派閥的要求，一旦派閥間的平衡被打破，安倍時代穩定執政的局面是否會發生變化值得存疑。

“菅集團”成員

自2012年12月自民黨重新上臺執政以來，安倍內閣持續推動旨在實現“（首相）官邸主導”的制度建設。內閣官房長官菅義偉作為官邸的核心人物長期以來發揮著“黑子役”的作用（編注：黑子指歌舞伎中身著黑衣、以黑布蒙面負責舞臺布置的演員，相當于舞臺上的“隱形人”），身居幕后運籌帷幄，全盤參與官邸主導的政治決策。

2014年4月，對省廳干部人事進行一元化管理的國家公務員制度改革關聯法案通過，內閣人事局成立，使得菅義偉將各省廳部長、審議官以上級別的約600名干部的人事信息及各部門局長級的人事安排的人事大權收入手中，因此，他對于各部門都面臨怎樣的問題、為推進政策應向哪些干部下達何種指示了如指掌，掌握了讓官僚們言聽計從的要諦，成就他作為實干型政治家的“鐵腕”形象。但是，今日從安倍手中接過權柄的菅義偉已經從幕后走向了日本政治舞臺的正中央，作為首相要求其在國民中不僅要保持知名度和人氣，還必須要有能讓黨內人士信服、把控全局的能力和業績。菅內閣是在世襲政治家集合的派閥政治下誕生的，無派閥背書且出身平凡的他能否長久獲得黨內支持，踐行改革，著實考驗其政治智慧。

正如安倍晉三在任職最后一天發布的告別視頻所言，“在大家的鼓勵和支持下，安倍內閣完成了種種挑戰。非常遺憾，還留有許多待解的問題”。在16日的記者會上菅義偉強調“切實繼承安倍政府的舉措并向前推進是我的使命。”誠然，相比于甫一上臺便提出鮮明政治理念、樹立新國家形象，缺乏穩固政治基礎的菅義偉選擇繼承安倍內閣的路線，進一步推進放松管制、部門改革等社會效率化路線更為穩妥，這也與他本人在總裁選舉中描繪的具有鮮明保守主義色彩的“自助·共助·公助·羈絆”理念相契合。

被看成“過渡工具”的菅內閣會變得底氣十足嗎？

在安倍內閣留下的“待解的問題”中，最重要的肯定是疫情防控對策與經濟領域。現今新冠疫情在日本持續擴大，日本經濟受疫情沖擊，出現了戰后史無前例的衰退。安倍在宣布辭職的記者會上表示“我們必須在經濟和疫情防控之間取得平衡。”

為應對即將臨近的冬季疫情易發期，菅內閣急需對醫療資源進行傾斜性分配，尋求日本醫療行業整體的支持，進而擴充應對新冠疫情大規模暴發的醫療體制，避免社區感染的集中出現。與此同時，必須在短時間內制定行而有效的經濟措施重啟經濟，為扭轉經濟蕭條的頹勢，在短時間內實施對民情有影響的措施事關內閣生死。正是基于這一考慮，菅義偉嘗試采取下調公用事業費用、下調手機話費等民眾可以直接受益的經濟政策小試牛刀。

針對延續安倍內閣的“Go To Travel”政策，以提供財政補貼的方式鼓勵民眾去國內各地旅游的政策自實行以來雖然備受詬病，但是通過消費者的選擇，把萬億補貼分配給生產企業，形成市場效應帶動經濟流通也是合理之舉，交通大臣赤羽一嘉的連任預示著“Go To Travel”政策的進一步擴大。今后為穩定就業和企業經營，首相官邸與財務省盡力避免分歧，延續“安倍經濟學”以增長為導向的量化寬松政策很可能仍是主旋律。

其次，新冠疫情徹底暴露出日本電子政務“落后國家”的實態，不僅地方與中央政府的疫情報送未實現電子聯網，導致難以第一時間掌控狀況，在紓困政策執行上，連政府發放給個人和企業的補助金也因電子系統故障頻發，致使亟待資金周轉的個人和企業申請的救助資金遲遲不能到位。疫情期間網絡教育與遠程醫療也主要依靠單一的zoom系統。有鑒于此，菅內閣新設數字擔當大臣，加速設置數字廳，推動普及電子政務、提升行政效率是能夠打造自身特色的要務。

外交領域，就首相個人風格而言，“慎言篤行”以實際業績為重是菅義偉任內閣官房長官時的優勢，但是作為一國首相，寡言少語難免顯得缺乏魅力，難以建立良好的國際形象。而就外交業績而言，菅義偉在輔佐安倍七年多的時間里全盤參與了各項重大外交活動，不能單純地認為他是“外交門外漢”。當今國際大變局相互疊加、相互激蕩之時，在延續安倍內閣的外交政策上，菅義偉最有可能親自主持實現突破的是涉及日朝兩國之間的朝鮮綁架日本人問題。基于此，菅義偉可能變相放權，滿足各派閥的要求與外交傾向，讓外務大臣茂木敏充維持與美國的關系、讓自民黨干事長二階俊博維持對華關系。

安全保障領域，值得警惕的是自安倍宣布辭職到菅內閣成立的短時間內，日本的安保政策正在大幅度突破“專守防衛”原則徑直前行，日印《相互提供物資與勞務協定》（ACSA）簽署后，兩國防務合作迅速升溫，尤其是以“共享后勤資源”的名義在海外軍事基地方面達成重大合作意向，提升了自衛隊在印度洋和南海的軍事存在。另一方面，安倍晉三在卸任后關于新安保政策講話稱，為應對朝鮮導彈與核威脅，敦促下屆政府加速構建“對敵基地攻擊能力”。菅義偉鑒于自己新官上任立足未穩，難以像安倍那樣獲得美國的信任，在防衛大臣人選上任命安倍的胞弟岸信夫顯然是在向美國傳遞信號。暗示日本會繼續履行安倍提出的安保路線，繼續推動印太戰略，會堅決繼承穩固的日美同盟。

在涉及改革深水區的政府改革領域菅內閣的考驗最為艱巨。雖然在方針上宣稱將“打破政府機構僵硬的上下級關系、既得利益集團和糟糕的先例主義，推進監管改革”，并起用國內具有超高人氣且有麻生派支持的河野太郎出任行政改革擔當相，但通過回顧前首相小泉純一郎時代的“無圣域構造改革”的歷程可知，這種自剜傷疤式的改革在沒有黨內主流派強力推行、沒有形成全黨基層黨員與國民共鳴的前提下很難實現。

在現有的一年任期內，無派閥、非世襲出身的菅義偉能否掌舵“日本丸”渡過驚濤駭浪行穩致遠，核心在于在五大派閥暫時達成平衡的有限時間內，菅內閣能否在自民黨與政府兩方面構筑起自身的政治基礎。

就自民黨內來看，現今無派閥議員為眾議院47名，參議院19名。擁有26名成員的“菅集團”能否有效統合這股力量為己所用至關重要，唯有達到中等體量的國會議員團體勢力，才具備在五大派閥平衡瓦解時同其他派閥合縱連橫、重新構建主流派的資本。

而政府方面，掌控霞關多年的菅義偉深諳官邸之道，在留任以首相輔佐官和泉洋人為班底的舊部基礎上，有意培植自己的力量，陸續起用“菅集團”成員進入權力中樞，坂井學出任內閣官房副長官、阿達雅志出任內閣總理大臣輔佐官、藤井比早之出任內閣副大臣、三原純子出任厚生勞動副大臣、三谷英弘出任復興大臣和文部科學大臣政務官、朝日健太郎出任國土交通大臣政務官（以上六人均為“菅集團”成員，見上表）。此外，沒有自身派閥人事包袱且擁有廣闊人脈的菅義偉今后甚至有可能會活用特定的人脈，諸如將小泉內閣時代經濟改革的重要推動者竹中平藏、大阪政治的核心人物橋下徹等話題性人物邀入內閣。

菅內閣成立伊始彰顯“安倍繼承內閣”的底色，能否在有限時間內務實處理上述政治課題，決定著這一屆內閣能否成長為底氣十足的正式政權，還是淪為自民黨下一輪黨爭前應對安倍剩余任期的過渡工具，“令和大叔”的政治智慧與內閣官邸的政治手腕值得我們拭目以待。

（作者系天津師范大學歷史文化學院講師）