9月16日，歷時(shí)7年零9個(gè)月的安倍時(shí)代宣告落幕，由德仁天皇任命的令和時(shí)代首屆內(nèi)閣——菅義偉內(nèi)閣正式成立。同日晚間，新任首相菅義偉在首相官邸攜新一屆內(nèi)閣班底正式亮相。

新內(nèi)閣名單顯示菅義偉選擇繼承了安倍的政治遺產(chǎn)，尤其是在關(guān)鍵位置的閣僚任命上有八人留任原職，三人改任他職，四人再次入閣，五人首次入閣，其中十二人為“世襲議員”，占內(nèi)閣半數(shù)以上（見(jiàn)下表）。菅內(nèi)閣整體以留任、改任為特征的陣容處處顯示著“安倍繼承內(nèi)閣”的底色，可謂“新內(nèi)閣，舊面孔”，不禁讓人慨嘆自民黨派閥政治與世襲政治頑疾之固，也不禁令人懷疑，長(zhǎng)年呼吁“打破世襲”并在上任時(shí)宣稱要推進(jìn)政府改革的菅義偉，能否為日本帶來(lái)真正的改變。

內(nèi)閣人事安排表

“非世襲”的首相與“世襲”的內(nèi)閣

世襲政治是日本政治家們將代表民意的公職——國(guó)會(huì)議員作為“私物”，變成世代傳承的政治現(xiàn)象。其中日本式的“個(gè)人后援會(huì)”制度是產(chǎn)生“世襲”的重要原因。政治家的個(gè)人后援會(huì)一般以家族為基礎(chǔ)，以血緣、地緣或其他各種社會(huì)關(guān)系的人脈為媒介，組織起大批人員在競(jìng)選期間幫助候選人，通過(guò)對(duì)選民進(jìn)行政策宣傳和拉近感情等各種活動(dòng)籌集選票與資金。

戰(zhàn)后日本的國(guó)會(huì)與地方議員選區(qū)長(zhǎng)期保持了相對(duì)穩(wěn)定,使得一批地方實(shí)力人物得以積聚能量經(jīng)營(yíng)個(gè)人后援會(huì)，以姻親、近鄰集團(tuán)、同行業(yè)工會(huì)等血緣、地緣、業(yè)緣的人脈為媒介逐步培養(yǎng)、維持、擴(kuò)大票源，在固定地區(qū)形成別人無(wú)法抗衡的勢(shì)力范圍。當(dāng)?shù)谝淮渭夷赀~退休之時(shí)，后援會(huì)追隨者會(huì)近乎無(wú)條件地?fù)泶髌淅^承者，將家族名望，政治人脈，后援會(huì)團(tuán)體、政治資金等遺產(chǎn)世代相傳，實(shí)現(xiàn)對(duì)議員職務(wù)的家族式壟斷。作為勝選回饋，“世襲議員”會(huì)積極發(fā)揮政治影響力，通過(guò)攬入重大建設(shè)項(xiàng)目、推動(dòng)政策傾斜，振興選區(qū)地方經(jīng)濟(jì)，并通過(guò)陳情政治滿足地方選區(qū)的各類訴求。“世襲議員”與個(gè)人后援會(huì)之間“特權(quán)與票源”的利益交換強(qiáng)化了選舉的強(qiáng)勢(shì)地位。

自上世紀(jì)70年代起日本產(chǎn)業(yè)朝著提高第三產(chǎn)業(yè)比重的方向轉(zhuǎn)變，去工會(huì)與去政治現(xiàn)象加速產(chǎn)生了大量“無(wú)黨派階層”，這些選民在投票時(shí)不具有特定的黨派傾向。此后日本在新自由主義和全球化競(jìng)爭(zhēng)的壓力之下社會(huì)貧富分化日益加劇。“無(wú)黨派階層”選民比重逐漸超越了政黨組織票。自民黨為應(yīng)對(duì)這一社會(huì)變化、贏得選舉，曾提出政權(quán)公約宣傳改革政策、注重提升黨總裁的社會(huì)影響力以爭(zhēng)取“無(wú)黨派階層”的選票，但效果并不穩(wěn)定。因此，相對(duì)于這些浮動(dòng)選票，自民黨還是更重視在地方上具有深厚羈絆、擁有傳統(tǒng)票田的“世襲議員”們。“世襲議員”在選舉上的強(qiáng)勢(shì)地位和穩(wěn)定性也使黨內(nèi)派閥傾向于拉攏具有“政治血統(tǒng)”的“世襲議員”加入己方擴(kuò)大派勢(shì)。政治豪門們就這樣互相栽培、互相照顧實(shí)現(xiàn)權(quán)力壟斷，根據(jù)日本經(jīng)濟(jì)新聞的說(shuō)法，自1991年宮澤喜一當(dāng)選日本首相以后，除森喜朗以外的所有自民黨總裁都擁有一個(gè)擔(dān)任過(guò)眾議院議員的父親。

出身于農(nóng)家之子的菅義偉作為該黨歷史上鮮有的“非世襲”首相，本應(yīng)力求人事一新為政壇帶來(lái)改革親民之風(fēng)。在16日的記者會(huì)上菅義偉稱本屆內(nèi)閣的使命是“為國(guó)民工作的內(nèi)閣”，宣稱將通過(guò)取得扎實(shí)的成果滿足國(guó)民的期待，一再?gòu)?qiáng)調(diào)在人事安排上不會(huì)接受黨內(nèi)派閥的推薦。但值得玩味的是自2009年宣布脫離派閥，并呼吁“打破世襲”11年的菅義偉在組閣之際，卻將主要內(nèi)閣職位分配給了在總裁選舉中支持己方的細(xì)田派、竹下派、麻生派、二階派、石原派。

綜合之前黨內(nèi)主要人事安排，干事長(zhǎng)二階俊博（二階派）、政調(diào)會(huì)長(zhǎng)下村博文（細(xì)田派）、總務(wù)會(huì)長(zhǎng)佐藤勉（麻生派）、選舉對(duì)策委員會(huì)委員長(zhǎng)山口泰明（竹下派）、國(guó)會(huì)對(duì)策委員會(huì)委員長(zhǎng)森山裕（石原派），呈現(xiàn)五大派閥均衡的人事特征。另一方面，以“符合自己政策的人”為條件，二代、三代甚至四代的“世襲議員”卻占據(jù)內(nèi)閣半數(shù)以上，印證了菅內(nèi)閣是在自民黨“派閥力學(xué)”平衡基礎(chǔ)上建立的，可以看出這番人事安排“穩(wěn)”字當(dāng)先，既突出了對(duì)前首相施政路線的“繼承”，又在兼顧黨內(nèi)派閥平衡的同時(shí)“論功行賞”以及對(duì)“世襲議員”影響力的重視。

戰(zhàn)后日本最具代表性的政治家田中角榮曾直言“派閥力學(xué)”的病灶：“政治就是權(quán)力，如若沒(méi)有權(quán)力則理想難以實(shí)現(xiàn)，而在議會(huì)體制下，政治就是數(shù)字，政治是拼湊人數(shù)的制度”。“派閥力學(xué)”下，新任黨總裁所屬派閥成為主流派，掌控自民黨和國(guó)政運(yùn)營(yíng)。選舉失意的其余派閥則結(jié)成反主流派，對(duì)主流派形成牽制之勢(shì)試圖取而代之。主流派為確保政權(quán)安泰無(wú)虞必須在黨內(nèi)確保半數(shù)以上的支持才能抵御反主流派的掣肘。

菅內(nèi)閣的問(wèn)題在于，雖然總裁選舉中菅義偉獲得五大派閥旗幟鮮明地支持，但是忠誠(chéng)于自身的支持團(tuán)體現(xiàn)今只有“無(wú)黨派議員學(xué)習(xí)會(huì)”的區(qū)區(qū)26人（見(jiàn)下表）。今后保持主流派穩(wěn)定很大程度上取決于菅內(nèi)閣是否能成功地平衡五大派閥的要求，一旦派閥間的平衡被打破，安倍時(shí)代穩(wěn)定執(zhí)政的局面是否會(huì)發(fā)生變化值得存疑。

“菅集團(tuán)”成員

自2012年12月自民黨重新上臺(tái)執(zhí)政以來(lái)，安倍內(nèi)閣持續(xù)推動(dòng)旨在實(shí)現(xiàn)“（首相）官邸主導(dǎo)”的制度建設(shè)。內(nèi)閣官房長(zhǎng)官菅義偉作為官邸的核心人物長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)揮著“黑子役”的作用（編注：黑子指歌舞伎中身著黑衣、以黑布蒙面負(fù)責(zé)舞臺(tái)布置的演員，相當(dāng)于舞臺(tái)上的“隱形人”），身居幕后運(yùn)籌帷幄，全盤參與官邸主導(dǎo)的政治決策。

2014年4月，對(duì)省廳干部人事進(jìn)行一元化管理的國(guó)家公務(wù)員制度改革關(guān)聯(lián)法案通過(guò)，內(nèi)閣人事局成立，使得菅義偉將各省廳部長(zhǎng)、審議官以上級(jí)別的約600名干部的人事信息及各部門局長(zhǎng)級(jí)的人事安排的人事大權(quán)收入手中，因此，他對(duì)于各部門都面臨怎樣的問(wèn)題、為推進(jìn)政策應(yīng)向哪些干部下達(dá)何種指示了如指掌，掌握了讓官僚們言聽(tīng)計(jì)從的要諦，成就他作為實(shí)干型政治家的“鐵腕”形象。但是，今日從安倍手中接過(guò)權(quán)柄的菅義偉已經(jīng)從幕后走向了日本政治舞臺(tái)的正中央，作為首相要求其在國(guó)民中不僅要保持知名度和人氣，還必須要有能讓黨內(nèi)人士信服、把控全局的能力和業(yè)績(jī)。菅內(nèi)閣是在世襲政治家集合的派閥政治下誕生的，無(wú)派閥背書且出身平凡的他能否長(zhǎng)久獲得黨內(nèi)支持，踐行改革，著實(shí)考驗(yàn)其政治智慧。

正如安倍晉三在任職最后一天發(fā)布的告別視頻所言，“在大家的鼓勵(lì)和支持下，安倍內(nèi)閣完成了種種挑戰(zhàn)。非常遺憾，還留有許多待解的問(wèn)題”。在16日的記者會(huì)上菅義偉強(qiáng)調(diào)“切實(shí)繼承安倍政府的舉措并向前推進(jìn)是我的使命。”誠(chéng)然，相比于甫一上臺(tái)便提出鮮明政治理念、樹(shù)立新國(guó)家形象，缺乏穩(wěn)固政治基礎(chǔ)的菅義偉選擇繼承安倍內(nèi)閣的路線，進(jìn)一步推進(jìn)放松管制、部門改革等社會(huì)效率化路線更為穩(wěn)妥，這也與他本人在總裁選舉中描繪的具有鮮明保守主義色彩的“自助·共助·公助·羈絆”理念相契合。

被看成“過(guò)渡工具”的菅內(nèi)閣會(huì)變得底氣十足嗎？

在安倍內(nèi)閣留下的“待解的問(wèn)題”中，最重要的肯定是疫情防控對(duì)策與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。現(xiàn)今新冠疫情在日本持續(xù)擴(kuò)大，日本經(jīng)濟(jì)受疫情沖擊，出現(xiàn)了戰(zhàn)后史無(wú)前例的衰退。安倍在宣布辭職的記者會(huì)上表示“我們必須在經(jīng)濟(jì)和疫情防控之間取得平衡。”

為應(yīng)對(duì)即將臨近的冬季疫情易發(fā)期，菅內(nèi)閣急需對(duì)醫(yī)療資源進(jìn)行傾斜性分配，尋求日本醫(yī)療行業(yè)整體的支持，進(jìn)而擴(kuò)充應(yīng)對(duì)新冠疫情大規(guī)模暴發(fā)的醫(yī)療體制，避免社區(qū)感染的集中出現(xiàn)。與此同時(shí)，必須在短時(shí)間內(nèi)制定行而有效的經(jīng)濟(jì)措施重啟經(jīng)濟(jì)，為扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)蕭條的頹勢(shì)，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)施對(duì)民情有影響的措施事關(guān)內(nèi)閣生死。正是基于這一考慮，菅義偉嘗試采取下調(diào)公用事業(yè)費(fèi)用、下調(diào)手機(jī)話費(fèi)等民眾可以直接受益的經(jīng)濟(jì)政策小試牛刀。

針對(duì)延續(xù)安倍內(nèi)閣的“Go To Travel”政策，以提供財(cái)政補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)民眾去國(guó)內(nèi)各地旅游的政策自實(shí)行以來(lái)雖然備受詬病，但是通過(guò)消費(fèi)者的選擇，把萬(wàn)億補(bǔ)貼分配給生產(chǎn)企業(yè)，形成市場(chǎng)效應(yīng)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)流通也是合理之舉，交通大臣赤羽一嘉的連任預(yù)示著“Go To Travel”政策的進(jìn)一步擴(kuò)大。今后為穩(wěn)定就業(yè)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)，首相官邸與財(cái)務(wù)省盡力避免分歧，延續(xù)“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”以增長(zhǎng)為導(dǎo)向的量化寬松政策很可能仍是主旋律。

其次，新冠疫情徹底暴露出日本電子政務(wù)“落后國(guó)家”的實(shí)態(tài)，不僅地方與中央政府的疫情報(bào)送未實(shí)現(xiàn)電子聯(lián)網(wǎng)，導(dǎo)致難以第一時(shí)間掌控狀況，在紓困政策執(zhí)行上，連政府發(fā)放給個(gè)人和企業(yè)的補(bǔ)助金也因電子系統(tǒng)故障頻發(fā)，致使亟待資金周轉(zhuǎn)的個(gè)人和企業(yè)申請(qǐng)的救助資金遲遲不能到位。疫情期間網(wǎng)絡(luò)教育與遠(yuǎn)程醫(yī)療也主要依靠單一的zoom系統(tǒng)。有鑒于此，菅內(nèi)閣新設(shè)數(shù)字擔(dān)當(dāng)大臣，加速設(shè)置數(shù)字廳，推動(dòng)普及電子政務(wù)、提升行政效率是能夠打造自身特色的要?jiǎng)?wù)。

外交領(lǐng)域，就首相個(gè)人風(fēng)格而言，“慎言篤行”以實(shí)際業(yè)績(jī)?yōu)橹厥禽蚜x偉任內(nèi)閣官房長(zhǎng)官時(shí)的優(yōu)勢(shì)，但是作為一國(guó)首相，寡言少語(yǔ)難免顯得缺乏魅力，難以建立良好的國(guó)際形象。而就外交業(yè)績(jī)而言，菅義偉在輔佐安倍七年多的時(shí)間里全盤參與了各項(xiàng)重大外交活動(dòng)，不能單純地認(rèn)為他是“外交門外漢”。當(dāng)今國(guó)際大變局相互疊加、相互激蕩之時(shí)，在延續(xù)安倍內(nèi)閣的外交政策上，菅義偉最有可能親自主持實(shí)現(xiàn)突破的是涉及日朝兩國(guó)之間的朝鮮綁架日本人問(wèn)題。基于此，菅義偉可能變相放權(quán)，滿足各派閥的要求與外交傾向，讓外務(wù)大臣茂木敏充維持與美國(guó)的關(guān)系、讓自民黨干事長(zhǎng)二階俊博維持對(duì)華關(guān)系。

安全保障領(lǐng)域，值得警惕的是自安倍宣布辭職到菅內(nèi)閣成立的短時(shí)間內(nèi)，日本的安保政策正在大幅度突破“專守防衛(wèi)”原則徑直前行，日印《相互提供物資與勞務(wù)協(xié)定》（ACSA）簽署后，兩國(guó)防務(wù)合作迅速升溫，尤其是以“共享后勤資源”的名義在海外軍事基地方面達(dá)成重大合作意向，提升了自衛(wèi)隊(duì)在印度洋和南海的軍事存在。另一方面，安倍晉三在卸任后關(guān)于新安保政策講話稱，為應(yīng)對(duì)朝鮮導(dǎo)彈與核威脅，敦促下屆政府加速構(gòu)建“對(duì)敵基地攻擊能力”。菅義偉鑒于自己新官上任立足未穩(wěn)，難以像安倍那樣獲得美國(guó)的信任，在防衛(wèi)大臣人選上任命安倍的胞弟岸信夫顯然是在向美國(guó)傳遞信號(hào)。暗示日本會(huì)繼續(xù)履行安倍提出的安保路線，繼續(xù)推動(dòng)印太戰(zhàn)略，會(huì)堅(jiān)決繼承穩(wěn)固的日美同盟。

在涉及改革深水區(qū)的政府改革領(lǐng)域菅內(nèi)閣的考驗(yàn)最為艱巨。雖然在方針上宣稱將“打破政府機(jī)構(gòu)僵硬的上下級(jí)關(guān)系、既得利益集團(tuán)和糟糕的先例主義，推進(jìn)監(jiān)管改革”，并起用國(guó)內(nèi)具有超高人氣且有麻生派支持的河野太郎出任行政改革擔(dān)當(dāng)相，但通過(guò)回顧前首相小泉純一郎時(shí)代的“無(wú)圣域構(gòu)造改革”的歷程可知，這種自剜傷疤式的改革在沒(méi)有黨內(nèi)主流派強(qiáng)力推行、沒(méi)有形成全黨基層黨員與國(guó)民共鳴的前提下很難實(shí)現(xiàn)。

在現(xiàn)有的一年任期內(nèi)，無(wú)派閥、非世襲出身的菅義偉能否掌舵“日本丸”渡過(guò)驚濤駭浪行穩(wěn)致遠(yuǎn)，核心在于在五大派閥暫時(shí)達(dá)成平衡的有限時(shí)間內(nèi)，菅內(nèi)閣能否在自民黨與政府兩方面構(gòu)筑起自身的政治基礎(chǔ)。

就自民黨內(nèi)來(lái)看，現(xiàn)今無(wú)派閥議員為眾議院47名，參議院19名。擁有26名成員的“菅集團(tuán)”能否有效統(tǒng)合這股力量為己所用至關(guān)重要，唯有達(dá)到中等體量的國(guó)會(huì)議員團(tuán)體勢(shì)力，才具備在五大派閥平衡瓦解時(shí)同其他派閥合縱連橫、重新構(gòu)建主流派的資本。

而政府方面，掌控霞關(guān)多年的菅義偉深諳官邸之道，在留任以首相輔佐官和泉洋人為班底的舊部基礎(chǔ)上，有意培植自己的力量，陸續(xù)起用“菅集團(tuán)”成員進(jìn)入權(quán)力中樞，坂井學(xué)出任內(nèi)閣官房副長(zhǎng)官、阿達(dá)雅志出任內(nèi)閣總理大臣輔佐官、藤井比早之出任內(nèi)閣副大臣、三原純子出任厚生勞動(dòng)副大臣、三谷英弘出任復(fù)興大臣和文部科學(xué)大臣政務(wù)官、朝日健太郎出任國(guó)土交通大臣政務(wù)官（以上六人均為“菅集團(tuán)”成員，見(jiàn)上表）。此外，沒(méi)有自身派閥人事包袱且擁有廣闊人脈的菅義偉今后甚至有可能會(huì)活用特定的人脈，諸如將小泉內(nèi)閣時(shí)代經(jīng)濟(jì)改革的重要推動(dòng)者竹中平藏、大阪政治的核心人物橋下徹等話題性人物邀入內(nèi)閣。

菅內(nèi)閣成立伊始彰顯“安倍繼承內(nèi)閣”的底色，能否在有限時(shí)間內(nèi)務(wù)實(shí)處理上述政治課題，決定著這一屆內(nèi)閣能否成長(zhǎng)為底氣十足的正式政權(quán)，還是淪為自民黨下一輪黨爭(zhēng)前應(yīng)對(duì)安倍剩余任期的過(guò)渡工具，“令和大叔”的政治智慧與內(nèi)閣官邸的政治手腕值得我們拭目以待。

（作者系天津師范大學(xué)歷史文化學(xué)院講師）