日前，自然資源部印發《關于支持粵港澳大灣區和深圳市深化自然資源領域改革探索意見的函》，自然資源部支持廣東和深圳，從國土空間規劃、空間用途管制、土地利用、耕地占補平衡、全民所有自然資源資產有關試點、不動產登記、土地只征不轉以及深圳深化自然資源領域改革探索等九個方面，進一步提升自然資源要素市場化配置程度和效率，激發市場活力和創造力，推動自然資源領域治理體系和治理能力現代化。

在建設用地方面，自然資源部發出的意見提出要支持廣東探索建立省域內的建設用地交易機制；支持創新耕地占補平衡制度，探索建立全國性的補充耕地指標跨區域交易機制；支持探索建設用地使用權地上、地表和地下分層設立、分層供應政策，探索海域立體分層設權。

深圳作為中國設立的第一個經濟特區，城市發展較早較快，但同樣也面臨著建設用地緊缺的矛盾。公開數據顯示，目前深圳全市面積僅有1997.47平方公里，（不含深汕特別合作區），僅為北京的12.17%、上海的31.50%、廣州的26.76%。另據2019年12月，深圳市規劃和自然資源局、市統計局聯合發布的數據顯示，深圳耕地的面積達3618公頃（5.43萬畝）。此外，按照2005年10月17日公布的《深圳市基本生態控制線管理規定》，作為保護深圳經濟和社會可持續發展的“生命線”和“高壓線”，基本生態控制線范圍內的土地面積為974.5平方公里，占比48.76%，接近深圳市總面積的一半。

《經濟日報》指出，根據深圳市住房和建設局今年4月發布的《住房發展2020年度實施計劃》，深圳居住用地占全市總建設用地的22.6%，遠低于國家相關標準中25%~40%的下限，難以滿足人口快速增長條件下的住房需求增長和品質提升要求。

由此，對于土地資源稀缺的深圳而言， 探索建立省域內的建設用地交易機制；支持創新耕地占補平衡制度，探索建立全國性的補充耕地指標跨區域交易機制等措施可有效化解深圳建設用地“短缺”的矛盾。

貝殼研究院首席市場分析師許小樂指出，長期以來，我國面臨區域發展不均衡，東部較發達地區耕地、建設用地指標緊缺，相對而言中西部地區土地相對充足，但土地利用率較低、土地價值難以實現，這些不均衡制約國家整體發展。《關于支持粵港澳大灣區和深圳市深化自然資源領域改革探索意見的函》是中央對于土地管理、審批權限向省、市政府轉移。首次選定粵港澳大灣區，是基于大灣區尤其是深圳城市耕地、建設用地指標顯著緊缺的現狀。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，深圳發展的比較早，可建設用地已接近“天花板”，但是城市要發展，就只能通過省域內的建設用地交易機制來實現。比如河源、惠州這些地方的建設用地指標比較多，深圳可以購買這些建設用地指標，而河源等城市也可以享受到深圳城市化進程帶來的紅利。

蘇州大學法學院教授、副院長程雪陽也指出，此次意見明確“探索建立全國性的補充耕地指標跨區域交易機制”，深圳這類城市要發展，但又不能觸碰耕地紅線、生態紅線，就可以全國一盤棋，深圳可以向寧夏、甘肅這樣有大量的耕地的地方實行跨區域交易。

對于推出“補充耕地指標跨區域交易機制”的原因，中國社科院財經戰略研究院住房大數據項目組組長鄒琳華表示，推出“補充耕地指標跨區域交易機制”主要是破解超大城市建設用地指標緊缺的困境，順應人口向大城市流動的需要。像深圳這種城市，建設用地極為緊缺，占用耕地也難以在區域內實現平衡。推出“建立省域內的建設用地交易機制”以及“補充耕地指標跨區域交易機制”可以在更大范圍內實現建設用地和耕地的配置與平衡，有利于提高土地利用效率，平抑土地價格。

“探索建立全國性的補充耕地指標跨區域交易機制，未來通過跨區域土地交易獲得土地增量，有利于改善建設土地不足對于城市建設和經濟發展的制約，并改善房地產市場土地、住宅供不應求的矛盾。”許小樂說道。

鄒琳華提到，按規定占用多少耕地就要補充多少耕地，保證耕地總量不減少。“問題是像深圳這樣的城市，占用了耕地沒有地方可以補充。或者在全省范圍內，也沒法等量補充。這時，如果中西部省份有條件可以代為補充耕地，再通過跨省指標交易的方式由深圳給予資金補償，雙方都達到了各自的目的。”