【寫在前面】為實(shí)行“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，國務(wù)院把每年的6月25日定為“全國土地日”，今年的宣傳主題確定為“節(jié)約集約用地 嚴(yán)守耕地紅線”。

改革開放以來，我國在1986年首次頒布我國第一部專門調(diào)整土地關(guān)系的大法——《中華人民共和國土地管理法》。經(jīng)過了1998年的修訂和1988年、2004年、2019年三次修正，新《土地管理法》于2019年8月26日在十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上表決通過，并于2020年1月1日起正式施行。

新《土地管理法》破除了長(zhǎng)期以來農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)、同等入市的制度性障礙，同時(shí)，改革和完善了土地征收制度、農(nóng)村宅基地制度，重新劃分了中央和地方的土地審批權(quán)限，明確了國土空間規(guī)劃的法律地位，加強(qiáng)了對(duì)耕地特別是永久基本農(nóng)田的保護(hù)等，這一系列重大修改必將對(duì)我國土地管理制度乃至于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

日前，圍繞“保障發(fā)展，保護(hù)資源，嚴(yán)守紅線”的議題，上海組織召開了新《土地管理法》宣傳座談會(huì)，共謀新法實(shí)施背景下超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。同濟(jì)大學(xué)測(cè)繪與地理信息學(xué)院教授石憶邵帶來《關(guān)于我國土地利用與管理中亟需深化的幾個(gè)問題》的主題發(fā)言。以下為石教授的主要觀點(diǎn)。

最新一輪《土地管理法》的修訂與實(shí)施，從法律層面上初步解決了多年來困擾我國各級(jí)政府土地管理部門、土地科學(xué)研究者和社會(huì)公眾關(guān)注的體制機(jī)制難題，包括土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地自愿有償退出、基本農(nóng)田保護(hù)、土地督察、土地審批權(quán)限、國土空間管制等一系列制度改革與機(jī)制創(chuàng)新，為我國土地資源、土地資產(chǎn)和土地資本的優(yōu)化配置及綜合管治提供了法律保障。然而，仍然留有一些尚待進(jìn)一步深研細(xì)究的問題。

一、需要更加重視和保護(hù)都市中的農(nóng)業(yè)用地

新修訂的土地管理法將原土地管理法中的“基本農(nóng)田”全部修改為“永久基本農(nóng)田”，體現(xiàn)了珍視和保護(hù)基本農(nóng)田的價(jià)值理念。但在大都市中，僅止于此仍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)椋瑢?duì)大都市中的農(nóng)業(yè)用地來說，其生態(tài)功能價(jià)值遠(yuǎn)大于其生產(chǎn)功能價(jià)值。譬如：在《東京2040》規(guī)劃中，已將農(nóng)業(yè)用地明確定位為“城市公園綠地”，并通過延期納稅制度與貸款制度等手段，鼓勵(lì)人們購買和繼承農(nóng)業(yè)用地。東京通過城市更新、屋頂菜園、閑置用地改造等手段增加農(nóng)業(yè)空間，確保城市綠量持續(xù)增長(zhǎng)；在休閑游憩層面，農(nóng)業(yè)用地為東京市民提供了各種農(nóng)業(yè)體驗(yàn)空間；在景觀風(fēng)貌塑造層面，農(nóng)業(yè)用地將田園風(fēng)光注入城市，豐富了城市空間形態(tài)；在防災(zāi)層面，將農(nóng)業(yè)用井作為防災(zāi)設(shè)施，為城市防災(zāi)系統(tǒng)提供基本保障。我們應(yīng)當(dāng)借鑒東京的經(jīng)驗(yàn)，摒棄城市化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)用地完全非農(nóng)化的傳統(tǒng)思維方式，讓多功能農(nóng)業(yè)用地能夠在城市中有一定的容身空間。

二、需要更加重視城市公共空間的建設(shè)、利用與管理

城市公共空間是提升市民生活品質(zhì)的重要場(chǎng)所。在城市邁向高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，需要更加重視和加強(qiáng)城市公共空間建設(shè)。一是要積極引導(dǎo)和打造創(chuàng)意廣場(chǎng)、下沉式花園、行人通行平臺(tái)、濱水空間等公共空間形態(tài)，著力建設(shè)功能多元、生活便利、具有活力的公共活動(dòng)空間。二是要充分利用先進(jìn)的技術(shù)，在各類城市公共空間中舉辦金融、科研、國際交往等活動(dòng)，推進(jìn)公共空間的高附加值利用。三是要重視加強(qiáng)濱水空間開發(fā)建設(shè)。鼓勵(lì)面向水岸布局文化和休閑功能的建筑，引導(dǎo)水岸綠化與城市內(nèi)部綠化連為一體，形成水脈、綠脈與文脈互動(dòng)連貫的融合發(fā)展格局，整體提高水岸地區(qū)景觀風(fēng)情與綠化豐富度。支持活用水岸開放空間，布局城市商業(yè)服務(wù)設(shè)施，形成多功能復(fù)合利用、充滿活力的親水空間。

三、需要更加重視城市用地政策的溢出效應(yīng)

我國的土地公有制決定了城市土地利用政策是一種公共政策。公共政策評(píng)價(jià)的一般標(biāo)準(zhǔn)是要綜合考慮產(chǎn)出水平、社會(huì)公平、政治穩(wěn)定及生態(tài)可持續(xù)性。同時(shí)，由于土地利用具有明顯的外部性，因而在制定城市用地政策時(shí)，還需要關(guān)注其溢出效應(yīng)，全面權(quán)衡各項(xiàng)用地政策對(duì)相關(guān)部門政策和計(jì)劃的影響，避免政策沖突所導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)。只有將環(huán)境影響效應(yīng)、社會(huì)影響效應(yīng)和政策溢出效應(yīng)統(tǒng)籌考量的決策機(jī)制，才是確保政策成功的關(guān)鍵。不可忽視的是，民意和民需是城市發(fā)展的起點(diǎn)，高品質(zhì)生活是城市發(fā)展的核心目標(biāo)。城市發(fā)展要始終不渝地堅(jiān)持以基本民生（居住、就業(yè)、交通出行、休閑娛樂等）及維護(hù)和提升土地的生態(tài)利益為重點(diǎn)，真正協(xié)調(diào)好具有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境和高品質(zhì)的生活之間的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。

四、需要更加重視和細(xì)化宅基地自愿有償退出機(jī)制

此次土地管理法律的修改下放了宅基地審批權(quán)，并對(duì)宅基地退出機(jī)制提出了自愿和有償?shù)膬蓚€(gè)原則性規(guī)定。但如何有償退出？尚缺乏操作實(shí)施的細(xì)則。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，雖然同屬農(nóng)村建設(shè)用地，但需要注意的是，農(nóng)民宅基地與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和公益性公共設(shè)施用地在財(cái)產(chǎn)性質(zhì)與繼承方式上是具有顯著差異的。首先，保障村民居住權(quán)具有社會(huì)公平的屬性，但在差異懸殊的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，不同區(qū)位、不同建筑樣式或形態(tài)的宅基地可能存在明顯的價(jià)格差異。然而，村民具有攀比心理，如何說服他們理解宅基地之間的價(jià)格差異或補(bǔ)償差異，是需要有相當(dāng)耐心的。其次，農(nóng)民宅基地的價(jià)格評(píng)估工作也是相當(dāng)繁重的，需要盡快開展起來，以便為其有償退出提供技術(shù)支撐。再次，退出的宅基地由誰來管理？如何再利用？是否需要建立農(nóng)村宅基地收儲(chǔ)制度？這些問題亟需研究與探索。

五、需要樹立“未來至上”的可持續(xù)發(fā)展理念

在全球氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)加劇、安全威脅、疾病流行和突發(fā)事件頻發(fā)的條件下，城市的復(fù)雜性和未來的不確定性日益凸顯。在此背景下，城市如何變得堅(jiān)韌且具有競(jìng)爭(zhēng)力？新加坡的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：需要樹立“未來至上”的可持續(xù)發(fā)展理念，更多關(guān)注國家和人民的未來愿景。一是在統(tǒng)籌全局的國土空間規(guī)劃中，加強(qiáng)頂層規(guī)劃和設(shè)計(jì)，明確未來長(zhǎng)達(dá)50年的土地使用規(guī)劃，確保土地使用符合所有關(guān)鍵要求；同時(shí)，鑒于未來發(fā)展的復(fù)雜性和不可預(yù)測(cè)性，又內(nèi)置一定的靈活性，允許根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境變化而定期進(jìn)行調(diào)整。二是在土地利用中奉行充分利用已開發(fā)土地的原則，盡可能為未來發(fā)展預(yù)留更多靈活的建設(shè)空間。2010年，新加坡的預(yù)留用地為133平方公里，規(guī)劃到2030年將增加至148平方公里，約占全國土地總量的19%。“圖之于未萌，慮之于未有”。我們今天對(duì)待未來的態(tài)度與做法，將決定我們能否擁有真正的、可持續(xù)的未來。

（作者系同濟(jì)大學(xué)教授、上海市土地學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）