形式主義是一種工作作風(fēng)，它過分強調(diào)既定形式（比如例行公事、正式手續(xù)、禮節(jié)、儀式等），對形式與實質(zhì)內(nèi)容是否脫節(jié)卻漠不關(guān)心。

新加坡國大李光耀公共政策學(xué)院學(xué)院  陳 抗

形式主義已經(jīng)演變成一種奇特的現(xiàn)象，“認(rèn)認(rèn)真真走過場、轟轟烈烈搞形式”，把大好的生命時光，浪費在文山會海之中；填各種表格、寫各種材料，拍照錄像留痕跡；還要接待陪同各種檢查團(tuán)、巡視組和調(diào)研隊伍，沿著“經(jīng)典路線”跑N遍。

人們雖然對形式主義有怨氣，可是抱怨歸抱怨，久而久之也就習(xí)以為常。形式主義似乎還不能不搞，而且必須上下配合一起搞。一句話，形式主義是各級官僚集體選擇的結(jié)果，是一種集體行動。

當(dāng)然，反對形式主義的呼聲有時也很高亢，近年來也曾多次搞過反形式主義的運動。可是，這類運動往往是無疾而終，有的甚至自己也淪為形式主義。形式主義為什么會成為一種頑疾？它的根源究竟是什么？

中國有句俗話：“從南京到北京，買的沒有賣的精”。賣家之所以比買家更精，是因為賣家最清楚商品的質(zhì)量、功能和進(jìn)貨底價。可是為了商業(yè)利益，賣家不會把這些信息完整地告訴買家。買賣雙方“信息不對稱”，賣家利用他所掌握的信息優(yōu)勢從買家那里爭取更大的利潤。

信息不對稱，就是利益相關(guān)的雙方中有一方擁有比另一方更多而且更準(zhǔn)確的信息。這種不對稱，讓擁有信息優(yōu)勢的一方能夠獲取更大的利益。在公司的股東與經(jīng)理之間，政府部門的上下級之間，都存在信息不對稱，都可以被用來謀取利益。

有一類利用信息不對稱進(jìn)行牟利的行為，發(fā)生在合約訂立或者利益關(guān)系形成之前。那些尋求合約越積極的反而是風(fēng)險越大的，所以叫作“反向選擇”或者“逆向選擇”。信息越是難以甄別、越容易魚目混珠，反向選擇就越嚴(yán)重。

最早發(fā)現(xiàn)反向選擇的，是諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主阿克洛夫（George A. Akerlof）。他對二手車市場進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)買車的人一般都無法識別哪些是保養(yǎng)勤、狀態(tài)好的好二手車，哪些是問題多、麻煩大的壞二手車，他們只愿意出較低的價格買車。出價低的結(jié)果使好二手車的車主不愿意在這個市場上出售，陸續(xù)退出，二手車市場上剩下的多數(shù)是壞二手車。信息不對稱造成二手車市場的反向選擇。同樣，醫(yī)療保險市場也存在反向選擇。健康的人一般覺得不需要買保險，那些積極買保險的反而是索賠風(fēng)險高的人。這種投保人結(jié)構(gòu)使得私人保險公司的成本提高，只好相應(yīng)提高保費。保費提高后導(dǎo)致更多健康的人退保，進(jìn)一步加重公司的成本。反向選擇的結(jié)果使私人醫(yī)療保險市場逐漸萎縮。

政府部門在選拔干部時，也會存在反向選擇。

如果領(lǐng)導(dǎo)喜歡提拔既忠誠又能干的干部，而且忠誠放在第一位，情況會是怎樣？事實上，有關(guān)忠誠或者能干的信息都不容易得到。一個干部是否真的能干，在沒有遇到過真正挑戰(zhàn)，或者尚未擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)之前，一般是不容易觀察到的。在這種情況下，那些正在被考察或者希望被提拔的干部爭取表現(xiàn)的主要方法是什么呢？一般人會選擇發(fā)出忠誠的信號：領(lǐng)導(dǎo)交辦的事，能辦的要盡快辦好，不能辦的也要表現(xiàn)出已經(jīng)盡心盡力了；再來就是避免把問題上交，不給領(lǐng)導(dǎo)添麻煩、添亂（例如，春節(jié)快到了，盡量不要讓壞消息影響節(jié)日氣氛）；更重要的是盡量避免跟領(lǐng)導(dǎo)唱反調(diào)，不要表現(xiàn)得比領(lǐng)導(dǎo)更英明。心思更為縝密的人，會用與眾不同的方式表達(dá)對領(lǐng)導(dǎo)的尊重，使領(lǐng)導(dǎo)和其他人都印象深刻。當(dāng)然，總有一些特別積極表現(xiàn)忠誠的人，他們把握一切機會表達(dá)自己對領(lǐng)導(dǎo)的效忠之心，也毫不吝嗇對領(lǐng)導(dǎo)的贊美之語。面對這些復(fù)雜的信號，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的如果喜歡享受各種形式的“表忠心”，很可能就會提拔一些不一定能干但是善于偽裝忠誠的“兩面人”。而這樣的提拔個案又會激勵更多人走“表忠心”這條路，真正能干的人卻因為經(jīng)常會表現(xiàn)得不夠忠誠反而得不到提拔。官場中的這種反向選擇被稱為“逆淘汰”。

另外一類利用信息不對稱的牟利行為叫道德風(fēng)險，發(fā)生在合約訂立或利益關(guān)系形成之后。因為不需要為自己的行為承擔(dān)責(zé)任，簽署合約的一方做出對另一方而言是高風(fēng)險或不道德的行為，稱為道德風(fēng)險。生活中有不少道德風(fēng)險的例子，比如，保險公司剛開始賣房屋保險時，就曾經(jīng)出現(xiàn)一些給自己的房子投保后放火燒房索保的案子。還有，國有企業(yè)沒有建立有效破產(chǎn)機制時，國企管理層無心認(rèn)真經(jīng)營，反正虧損有國家?guī)兔Τ袚?dān)。再有就是人們經(jīng)常提到的委托-代理問題，它也是一種道德風(fēng)險。

委托-代理問題又稱為代理人問題。公司的股東和總經(jīng)理之間是委托-代理關(guān)系。股東是委托人，委托總經(jīng)理管理公司業(yè)務(wù)；總經(jīng)理是代理人，代替股東管理公司。同樣，政府內(nèi)部上下級之間也是委托-代理關(guān)系。上級是委托人，將一部分權(quán)力委托給下級；下級是代理人，代表上級行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任。代理人問題產(chǎn)生于委托-代理關(guān)系中的信息不對稱。委托人一般只能觀察到結(jié)果，卻難以直接觀察到代理人到底為這個結(jié)果做了什么。代理人因為利益與委托人不一致，存在損害委托人的利益以求獲得自身利益的動機。這個代理人問題，其實就是委托人所面臨的道德風(fēng)險。

代理人與委托人的利益不一致，戰(zhàn)國時期的韓非子就有非常深刻的認(rèn)識。他在《孤憤》一文中說道，臣子和君王的利益是不一樣的。君王的利益在于任用有才能者為官，臣子的利益在于沒有什么才能也得到官職；君王的利益在于給有功勞者賞賜爵祿，臣子的利益在于沒有功勞也得到富貴；君王的利益在于廣招賢才、各用其能，臣子的利益在于結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派。臣子的這些利益導(dǎo)向，都是君王必須面對的道德風(fēng)險。委托人與代理人的利益不一致，在兩千多年后的今天也沒有改變。

代理人之所以能夠為獲取自身利益而損害委托人的利益，關(guān)鍵是掌握了信息優(yōu)勢。委托人知道自己處于信息劣勢，為了降低道德風(fēng)險，必然會試圖減少信息不對稱。而代理人不會心甘情愿地放棄信息優(yōu)勢，一定會與委托人圍繞涉及切身利益的關(guān)鍵信息展開博弈。

在上下級之間，上級向下級要信息，下級不能不給。保持信息優(yōu)勢的最好辦法，就是蒙蔽、欺騙。上下級之間欺騙與反欺騙的反復(fù)博弈，最終產(chǎn)生了形式主義這個副產(chǎn)品。

上級可以直接向下級要信息，要求下級填表格、報材料、報數(shù)據(jù)。下級為了切身利益不愿意讓上級掌握關(guān)鍵信息，沒有什么經(jīng)驗或者典型就會編造假經(jīng)驗、假典型，還會根據(jù)需要給數(shù)據(jù)摻水。上級也知道這種情況，在獲得上報的數(shù)據(jù)后也懂得要“擠水分”。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，上級有了“千里眼”、“順風(fēng)耳”，向下級要信息的手段更加多樣化，時效性也更強。近年來有一個普遍使用的辦法是建立微信群，讓下級在群里匯報工作，還要求附上照片和短視頻，給工作“留痕跡”。這樣的要求多了，下級疲于應(yīng)付，時間主要被用于跑點、擺拍、走秀。來不及做的人就會想到用事先提前拍照或者事后補拍的辦法來應(yīng)對，有圖也不一定有真相。光憑信息技術(shù)進(jìn)步難以根本改善上級的信息劣勢，反而衍生出新的形式主義。

除了向下級收集信息，上級也可以派檢查團(tuán)、巡視組向下收集信息，甚至親自到基層調(diào)研，了解實際情況。可是，下級單位也可能會聯(lián)合起來對付上級。那些能夠影響當(dāng)?shù)卣荚u成績、導(dǎo)致“一票否決”的關(guān)鍵信息，更是嚴(yán)防死守、不走漏半點風(fēng)聲。當(dāng)省里來檢查時，市、縣、鄉(xiāng)聯(lián)合起來對付省里的檢查團(tuán)；當(dāng)市里來檢查時，縣和鄉(xiāng)就聯(lián)合起來對付市里的檢查團(tuán)。即使事先不透露行程，檢查團(tuán)的行蹤（包括時間、地點、車牌號）也可以及時傳遞到沿途各地，事先打好招呼。

斯坦福大學(xué)的周雪光教授把這種現(xiàn)象稱為基層政府間的“共謀現(xiàn)象”。在官僚金字塔中地位越高者，下面共謀對付自己的人就越多；到了金字塔的頂尖，那就要面對所有人共謀對付自己的局面。

為什么會產(chǎn)生共謀現(xiàn)象呢？從理論上講，“權(quán)為民所賦”，作為委托人，人民把管理國家的權(quán)力和責(zé)任委托給政府。在單一制國家中，中央政府又把部分權(quán)力委托給省政府，后面還有市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成了長長的委托代理鏈條。中央部署的任務(wù)，最后落實，其實就是最基層的一件事，但傳達(dá)說明這件事的，卻有好幾級政府。在這個多層級政府結(jié)構(gòu)中，各級政府的主要負(fù)責(zé)人既是委托人、又是代理人。例如，市級領(lǐng)導(dǎo)對縣級領(lǐng)導(dǎo)來說是委托人，可是對省級領(lǐng)導(dǎo)而言又是代理人。當(dāng)市領(lǐng)導(dǎo)到縣鄉(xiāng)搞調(diào)研檢查工作時，他想要獲得真實情況，減少與下級之間的信息不對稱；當(dāng)省里下來調(diào)研檢查的時候，他又想要保持信息優(yōu)勢，不讓省里了解到那些影響自己切身利益的關(guān)鍵信息。這時，他和他下屬的利益是一致的，因為他們都是代理人，具有“一榮俱榮、一損俱損”的連帶責(zé)任關(guān)系。那么，會不會出現(xiàn)有個別縣級領(lǐng)導(dǎo)把市領(lǐng)導(dǎo)不愿意披露給省領(lǐng)導(dǎo)的信息暴露出來呢？這樣的事情一般不會發(fā)生。因為誰可以出席、誰可以講話、講什么話都是事前安排，未經(jīng)直接領(lǐng)導(dǎo)允許披露信息是不成熟、不懂規(guī)矩的表現(xiàn)，以后將不被信任。更重要的是，市領(lǐng)導(dǎo)是縣級負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)，掌握他們?nèi)蚊某跏继崦麢?quán)，不被市領(lǐng)導(dǎo)提名就不會被重用或提拔，將對職業(yè)生涯前景產(chǎn)生重大影響。所以，任命初始提名權(quán)保證縣級領(lǐng)導(dǎo)在這個信息博弈中必須與市領(lǐng)導(dǎo)站同一立場。

上述共謀關(guān)系會使檢查、巡視、調(diào)研流于形式。檢查的和被檢查的對整個過程所發(fā)生的一切大體上都心知肚明。作秀造勢、做表面文章，畢竟要比真干實干容易得多。檢查組的人自己曾經(jīng)處在被檢查的地位，也與人共謀對付過檢查，他們清楚地知道別人現(xiàn)在對付自己的那些套路。接受檢查的人知道檢查組也是一些內(nèi)行人，十分了解自己共謀對付檢查的做法。但是雙方互不點破，給足面子，該怎么做還照樣怎么做，看起來都很盡責(zé)。于是，這種檢查就會變成一套“規(guī)定動作”。認(rèn)認(rèn)真真走過場，轟轟烈烈搞形式，其實就是在長長的委托代理鏈條中，各級官僚反復(fù)進(jìn)行信息博弈所形成的一種默契。

產(chǎn)生代理人問題共有兩個因素：委托人與代理人信息不對稱，利益不一致。當(dāng)上下級的利益差別越大時，越容易產(chǎn)生形式主義。如果上級強調(diào)政策的統(tǒng)一性，搞“一刀切”，下級執(zhí)行政策就沒有什么靈活性。于是出現(xiàn)懶政、怠政，不愿意花精力去思考和制定適合本地區(qū)、本部門的實施細(xì)則，對上級指示機械傳達(dá)、消極應(yīng)付，以文件落實文件，以會議貫徹會議。如果上級要求落實績效考核中的定量性指標(biāo)，下級就會玩數(shù)字游戲，統(tǒng)計一些“替代目標(biāo)”，例如舉辦了多少場會議、有多少人出席等等。如果上級不顧實際情況隨意決策，布置的任務(wù)根本完不成，下級就只能造假、別無他途。

當(dāng)然，有些形式主義的表現(xiàn)與信息不對稱、利益不一致沒什么關(guān)系。例如，開會不研究實際情況、不解決實際問題，“小事開大會，大事開小會，關(guān)鍵事情不開會”，這屬于另一類問題。

形式主義表面上看起來無聊無害，實際上危害極大。政府層層包庇、隱瞞欺騙，大事化小、小事化了，形式上是委托人的人民，其利益遭受形式主義的損害最大。查看世貿(mào)組織的歷史數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，從1950年到1993年，中國貨物出口量占世界比重最高的是在1959年，這個峰值一直到經(jīng)歷改革開放15年后的1994年才被超過。1959年中國農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食出口數(shù)量特別大。當(dāng)時正處于大躍進(jìn)的高潮，中央頭腦發(fā)熱、下達(dá)的糧食生產(chǎn)任務(wù)就像到天上摘月亮一樣根本完不成。地方只能對中央隱瞞真實情況、夸大糧食產(chǎn)量，共同編造出糧食吃不完的彌天大謊。既然糧食吃不完，就拿來出口創(chuàng)匯。后來才知道，1959年的實際糧食產(chǎn)量比1957年還少2500萬噸，可是那一年的糧食出口比1957年翻了一番，達(dá)420萬噸。這些出口的糧食是從哪里來的？當(dāng)中央向地方調(diào)糧時，地方政府為了圓謊，只好把農(nóng)民的口糧都征收上來，結(jié)果導(dǎo)致大饑荒、大災(zāi)難。

綜上所述，形式主義從根本上說，是一個委托-代理問題。一方面，處于委托代理鏈條最頂端的，只是形式上的委托人，無法真正對代理人問責(zé)。另一方面，處于鏈條底端的基層政府與直接上級形成共謀關(guān)系，也不受掌握基層信息的群眾監(jiān)督。所以，要從根本上杜絕形式主義，最重要的是要解決委托人虛置、地方政府向上負(fù)責(zé)的制度問題。要求下級表忠心其實不能解決問題，反而會出現(xiàn)“逆淘汰”，進(jìn)一步擴大利益不一致。

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