經(jīng)濟(jì)學(xué)圈子里一直流傳著這樣一個(gè)笑話：“什么是經(jīng)濟(jì)學(xué)？經(jīng)濟(jì)學(xué)就是把現(xiàn)實(shí)中原本行得通的東西，放到模型里看看是否行得通。”

中國的土地制度就是如此。盡管實(shí)踐已經(jīng)驗(yàn)證了這一制度的巨大成功，但由于在西方主流意義上的“經(jīng)濟(jì)學(xué)模型”那里無法通過，從其誕生那天起，要“從根本改變土地制度”的呼聲就一天都沒有停止過。一個(gè)具體的體現(xiàn)，就是2020年1月1日起實(shí)施的新《土地管理法》中提出的兩個(gè)概念：“成片開發(fā)”和“公共利益”。

“成片開發(fā)”不是一個(gè)孤立的概念，其內(nèi)涵只有放到中國特有的土地制度下才能被充分理解。那么什么是“中國特有的土地制度”？如果說西方主流的土地制度是“從廣泛私權(quán)中界定出公權(quán)”，中國的土地制度則是從“廣泛的公權(quán)中分割出私權(quán)”。兩種土地制度的差異，源于不同的城市化增長(zhǎng)階段和路徑。

不同的城市化路徑

所謂城市，簡(jiǎn)單講就是“一組公共服務(wù)的空間集合”。

任何商業(yè)模式的完成，最大障礙都是資本不足。如果讓企業(yè)自我提供道路、電力、給排水、通訊、治安等這些基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，雖然不是完全不可能的，但也是極其昂貴的。唯一的解決辦法，就是由政府統(tǒng)一提供這些“公共產(chǎn)品”（public goods）。被這些公共產(chǎn)品覆蓋的地區(qū)，就是“城市”。是否具有高水平的公共服務(wù)，構(gòu)成了城市和鄉(xiāng)村的主要差別。

顯然，如果沒有城市化的工業(yè)化必定是極為昂貴的。改革開放之前，企業(yè)不得不自己“辦社會(huì)”，就是城市化嚴(yán)重滯后的結(jié)果?？梢哉f，擁有發(fā)達(dá)基礎(chǔ)設(shè)施的城市，是各種現(xiàn)代商業(yè)模式的平臺(tái)：城市將各個(gè)商業(yè)模式中的重資產(chǎn)部分剝離出來統(tǒng)一提供，為企業(yè)的輕資產(chǎn)運(yùn)營提供了可能。由于城市集成了所有部門的重資產(chǎn)部分，就決定城市化必定是一個(gè)需要巨大資本的進(jìn)程。

其中一個(gè)關(guān)鍵要素是土地。由于城市公共產(chǎn)品（道路、管線、機(jī)場(chǎng)、火車、港口……）不可能從私有產(chǎn)權(quán)的土地中自發(fā)產(chǎn)生，城市化必定是一個(gè)“私有-公有-再私有”的過程。其中最困難的環(huán)節(jié)，是卡住大多數(shù)國家城市化進(jìn)程的環(huán)節(jié)，也就是從“私有-公有”這一環(huán)。一個(gè)國家的城市化能否啟動(dòng)，很大程度取決于其啟動(dòng)時(shí)的制度，能否跨越土地公有化這第一道門檻。

從世界范圍看，實(shí)現(xiàn)城市化的國家主要有兩類，第一類是“有殖民地的原住民國家”（歐洲舊大陸國家、日本），它們通過掠奪、戰(zhàn)爭(zhēng)、貿(mào)易、殖民攫取外部資本，然后通過贖買完成宗主國土地公有化；第二類是“沒有原住民的新大陸國家”（美國、澳大利亞、新西蘭、加拿大等），這些國家的宗主國通過無償攫取的土地，完成殖民地的土地公有化。沒有殖民地的國家和地區(qū)，直接獲得無主土地（本地人被視為無任何權(quán)益的動(dòng)物）?？邕^公有化這一步后，城市才能配套基礎(chǔ)設(shè)施，通過市場(chǎng)再出讓給需要公共服務(wù)的企業(yè)和家庭部門。這兩種城市化路徑，也體現(xiàn)在宗主國和殖民地國家明顯的城市規(guī)劃差異上。

和大多數(shù)發(fā)展國家一樣，中國屬于沒有殖民地的原住民國家，城市化的土地從私有到公有的這一步因?yàn)槿鄙儋Y本而無法完成。因此，原住民國家極少能獲得完成城市化的第一步，更不要提建立在城市化基礎(chǔ)上的工業(yè)化。所有建立在已經(jīng)完成再私有化基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，都無法指導(dǎo)原住民國家啟動(dòng)城市化。因?yàn)?，我們現(xiàn)在看到的發(fā)達(dá)國家的普遍私有化，是公有化以后再私有化的第二步，發(fā)展中國家不能直接吃“第二個(gè)包子”。

什么是“成片開發(fā)”

改革開放以來，中國城市化之所以取得巨大突破，在于中國創(chuàng)造了一個(gè)原住民國家低成本獲得土地，并靠自身資本完成公共產(chǎn)品重資產(chǎn)投資的土地模式（新加坡、以色列或許是少數(shù)更小的樣本）。這個(gè)模式可以抽象為以下幾個(gè)步驟：

1）城市土地公有化。1950年代以來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，特別是1982年的《中華人民共和國憲法》第十條第一款規(guī)定的“城市的土地屬于國家所有”，為中國跨越農(nóng)地公有化這一門檻提供了憲法基礎(chǔ)。

2）壟斷一級(jí)市場(chǎng)。2004年通過的《中華人民共和國憲法修正案》第二十條，使中國成為原住民國家中少有的（甚至是唯一的）能夠由政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的國家。這一制度意味著只有政府才能將農(nóng)業(yè)土地（無公共服務(wù)）轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋兀ㄓ泄卜?wù)）。

3）資本市場(chǎng)。一級(jí)市場(chǎng)的壟斷使地方政府能夠獲得足夠的資本，投資公共服務(wù)（如“七通一平”）這些重資產(chǎn)。這里，投資的主體可以是政府、企業(yè)（開發(fā)商），甚至農(nóng)民。無論是誰，沒有壟斷的一級(jí)市場(chǎng)，就不可能籌集基礎(chǔ)設(shè)施的投資。（七通一平，指基本建設(shè)中前期進(jìn)行的道路通、給水通、電通、排水通、熱力通、電信通、燃?xì)馔巴恋仄秸ぷ鳌！幾ⅲ?/p>

這三步構(gòu)成了支持中國過去40年城市化高速發(fā)展的核心動(dòng)力機(jī)制——土地金融。在這個(gè)框架里，我們就可以看清中國“成片開發(fā)”的本質(zhì)。所謂“成片開發(fā)”，就是“包含公共服務(wù)投入-產(chǎn)出全過程的綜合性開發(fā)”。

“成片開發(fā)”土地的用途大體可分為兩類：

1）公共設(shè)施用地。這類用地也就是所謂“公共利益”用途的土地，包括道路、學(xué)校、供水、電力這些公共重資產(chǎn)。這些土地及其設(shè)施大多是凈投入（政府收益小于成本）。

2）商業(yè)性開發(fā)用地。政府通過土地出讓獲得收益，覆蓋第一類土地的投入。在中國，這部分土地又被分為資本性收益土地和運(yùn)營性收益土地。前者主要是商品房市場(chǎng)，政府通過土地拍賣獲得資本，用來實(shí)施“七通一平”，建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施；后者主要是產(chǎn)業(yè)用地，包括工業(yè)、商業(yè)、辦公、酒店等能帶來稅收的土地，用來覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施日常維護(hù)需要的一般性支出。

“公共利益”的涵義

顯然，這兩部分土地的比例取決于其具體區(qū)位：靠近城市現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施近一點(diǎn)的（比如學(xué)校、水廠），第一部分土地占比會(huì)小一些；遠(yuǎn)離城市現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，需要更多自我服務(wù)的，第一部分土地占比就會(huì)大一些?！俺善钡拇笮?、當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地出讓價(jià)格的比值，都會(huì)影響“成片開發(fā)”中不同用地的比例。因此，我們可以得出第一個(gè)結(jié)論：不存在一個(gè)“公共利益”用地的“合理”比例。

在征地時(shí)給定具體“公共利益”土地用途比例，只會(huì)逼使地方政府各種造假。如果還要利用這一規(guī)定對(duì)開發(fā)后的“公共利益”用途占地比例事后追究，就會(huì)引來一系列針對(duì)地方政府的訴訟。土地用途及其改變都是市場(chǎng)的函數(shù)，市場(chǎng)用途不可知，用途管理就只能是事后的。城市規(guī)劃事前給定用途的做法，都是在沒有市場(chǎng)使用者之前公共服務(wù)提供者的經(jīng)驗(yàn)推定。各種用途的比例，都是基于過去經(jīng)驗(yàn)的模擬，而非基于“科學(xué)”的計(jì)算。一旦土地進(jìn)入真實(shí)市場(chǎng)，規(guī)劃用途管制就必須從“事前”轉(zhuǎn)向“事后”。

明白中外土地制度的根本差異，也就可以理解“公共利益”這一詞匯本身在中西方的不同的語境里，也具有完全不同的含義。按照中國特有的土地金融模式，“成片”開發(fā)里的兩類土地互為前提：哪怕是政府出讓的商業(yè)用地，也是在為提供公共服務(wù)創(chuàng)造前提。這就意味著，“成片開發(fā)”的每一類土地，都是廣義的“公共利益”。在中國的城市化模式下，新《土地管理法》在用途上區(qū)分“公共利益”和“非公共利益”從一開始就是誤導(dǎo)。

在西方的增長(zhǎng)模式里，中國從1982年版憲法開始實(shí)施的城市土地國有化本身就是“旁門左道”，因?yàn)樵谒鼈兊墓卜?wù)供給模式下，城市土地不同用途間不存在中國那種成片開發(fā)土地間互相支撐的財(cái)務(wù)關(guān)系。除非我們?cè)谥袊鞘械缆返恼Z境下重新定義自己的“公共利益”，否則中國土地管理與中國增長(zhǎng)模式之間的制度沖突就不會(huì)得到根本解決。

在西方語境下，“公共利益”對(duì)應(yīng)的是“私人利益”，是從廣泛私人利益中區(qū)隔出來的公共部分，其投入和運(yùn)營都來自私人的稅收。地方政府在西方是“服務(wù)型”政府，就像是中國的“物業(yè)公司”，業(yè)主通過“業(yè)主委員會(huì)”（議會(huì)），約束“物業(yè)公司”通過侵犯業(yè)主的物業(yè)權(quán)來獲得自己的利益。在中國的增長(zhǎng)模式下，私人利益是從普遍的公共利益中區(qū)隔出來的。

中國的地方政府是“發(fā)展型”政府，它更像是酒店，要通過不斷改進(jìn)自己的公共服務(wù)（比如酒店大堂）和其他酒店（城市）競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)和居民更像是房客，通過購買長(zhǎng)期居住權(quán)使用酒店的公共服務(wù)。對(duì)物業(yè)公司來講，你把小區(qū)綠化改為停車位，就是侵犯公共利益；對(duì)于酒店來講，它改造每一部分，都可以視作公共利益。

在中國的土地制度下，政府建學(xué)校征地和搞房地產(chǎn)征地都是“公共利益”。沒有壟斷的土地一級(jí)市場(chǎng)，不能“成片開發(fā)”，是西方國家地方政府無法升級(jí)為“發(fā)展型”政府的主要原因。那么在中國，怎樣辨別“公共利益”還是“非公共利益”？答案不是在前端——看土地用途是什么；而是在后端——看土地收益用在什么地方。

1）作為公共利益的土地收益，不能進(jìn)入財(cái)政，不能用來彌補(bǔ)預(yù)算缺口，不能用來支付一般性支出，而是要限定用途：只要土地的收益是用于“公共利益”，征地?zé)o論做什么用途，都應(yīng)被認(rèn)定是“公共利益”。

2）通過設(shè)置土地支出的科目，甄別征地是用于“公共利益”還是“非公共利益”。在土地收益使用環(huán)節(jié)區(qū)分“公”與“非公”，要比在土地用途上區(qū)分“公”與“非公”來的更有價(jià)值。因此，“成片開發(fā)”的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是管住土地收益而不是限定土地用途。

概念背后的深層問題

長(zhǎng)期以來，很多中國學(xué)者對(duì)自己土地制度的特色認(rèn)識(shí)不清，盲目將西方土地制度中的“詞匯”納入中國土地制度的“語法”?！俺善_發(fā)”中的“公共利益”還是“非公共利益”之爭(zhēng)，就是典型的語言錯(cuò)亂。

之所以會(huì)出現(xiàn)這種錯(cuò)亂，一個(gè)重要原因是，在城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中，土地被認(rèn)為是一個(gè)孤立的生產(chǎn)要素，否定政府“成片開發(fā)”，把征地限制在“公共利益”范疇，就是要讓土地在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)。但現(xiàn)實(shí)中，城市土地是由為其配套的各種公共服務(wù)所定義的。由于原始農(nóng)地并不自帶這些服務(wù)，因此，原始農(nóng)地不可能“自由”進(jìn)入城市土地市場(chǎng)。

生搬硬套錯(cuò)誤理論，往輕了講，會(huì)導(dǎo)致政策與法律間的內(nèi)在沖突和混亂；往重了講，會(huì)逐漸侵蝕中國特色土地制度的根基。

各國城市化的實(shí)踐表明，農(nóng)地入市越“自由”的國家，城市化質(zhì)量就越差。缺少有效的用途管制，幾乎是所有城市化失敗國家的制度標(biāo)配；相反，越是用途管制嚴(yán)格的國家，城市化水平反而越高，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)。這是值得深思的狀況。

（本文2020年5月5日首發(fā)于愛思想網(wǎng)，經(jīng)授權(quán)重發(fā)，并有重新編輯。）