新冠疫情極大沖擊了服務業(yè)、外貿等行業(yè)，對企業(yè)投資、居民就業(yè)、財政收入均有不少的影響。要減緩疫情帶來的沖擊，需要通過一系列改革措施鼓勵投資、降低產業(yè)發(fā)展的成本。筆者認為，其中尤以放開住房與土地市場，完善土地產權為關鍵。

一、建保障房不如放開住房與土地市場

最近有學者提出，通過修建保障房等措施來拉動投資。但筆者認為，目前依靠修建保障房拉動投資的條件并不成熟。

修建保障房至少要滿足幾個條件，包括地方政府有良好的財政狀況、政府的債務率較低、房價在未來有大幅上漲空間等。但近年來，許多地方政府的財政收入頗為緊張，且政府的負債較多，不少地方已發(fā)生債務違約的事例。此時推動大規(guī)模保障房建設，政府缺乏財政資金，而強行要求金融機構借款有可能在未來帶來更多的信貸違約，從而惡化政府信用，加大金融風險。政府向銀行的借款，依賴于房價大幅上漲后出售部分房產來歸還，房價的上漲又要求對土地供應的壟斷，從而可能進一步壓制土地市場的發(fā)展。

更不用說，保障房建設將占用大量土地資源，擠占產業(yè)發(fā)展和商品房用地。而政府一旦介入投資，保障房成為公共資產，其處置就變得非常困難。價格跌了，政府要承擔“國有資產流失”的風險而不敢轉讓處置；價格漲了，政府出讓獲利則與開發(fā)商無異。作為公共資產的保障房，其分配難免要牽涉不少人情與審計上的麻煩。而一旦政府大規(guī)模介入，會不斷加強對住房與土地市場的管制。另外，保障房小區(qū)的社會治安相對較差，治理成本普遍比較高。

簡言之，修建保障房能在當下拉動部分建設投資，但有可能對經濟制度與社會治理造成更長遠的危害。

如果要通過發(fā)展都市圈與建設住房拉動投資，更簡單的方法，是加快大城市的土地與住房市場化改革。尤其應當放開大城市的限購政策，增加大城市的土地指標供應。

限購政策降低了一些房地產企業(yè)拿地和建設投資的積極性，部分企業(yè)拿到土地后也不開工建設。建設用地指標的管制，限制了大城市郊區(qū)和都市圈的發(fā)展。限購的取消和土地供應的大幅增加，可以降低地價與房價，拉動投資和城市建設，從而滿足居民的住房需求；可以促進都市圈的發(fā)展，為更多居民在都市圈居住創(chuàng)造條件；可以為政府提供財政收入，免去政府投資帶來的債務難題。

可以說，土地與住房的市場化改革是緩解經濟衰退的良藥。

二、土地產權制度改革及地方實踐

土地的產權與市場改革尤其值得重視，因為這既可以在短期內降低居民與產業(yè)的土地成本，緩解疫情的沖擊，長期內又可以促進都市圈的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

既有的改革多側重于農地“三權分置”，但對農村建設用地的產權改革則較為滯后。尤其是對作為村集體建設用地一部分的農村宅基地，仍限制非集體成員獲得其使用權。在自上而下計劃分配建設用地指標的制度下，農村也往往難以獲得指標。

以下部分地區(qū)的案例或可為未來的改革提供啟示，它們的共同之處是，完善土地產權，具體而言農村建設用地的使用權和轉讓權，建立土地市場，進而吸引社會資金去城鄉(xiāng)結合部投資，最終促進了城市和鄉(xiāng)村的共同發(fā)展。

（一）深圳西柚小鎮(zhèn)：社會資金參與城中村改造

我們對城中村的印象，是滿布在空中的天線網，狹窄而垃圾遍布的道路，下雨時不堪入目的臭水溝。但位于深圳市光明區(qū)公明街道下村社區(qū)的西柚小鎮(zhèn)卻與眾不同。這里道路整潔寬敞，路燈明亮，引來網紅餐館入駐和不少市民常來打卡。

西柚小鎮(zhèn)沒有拆除原來的城中村，而是引入深圳企業(yè)“盛薈實業(yè)”參與建設城中村。盛薈實業(yè)靠自有資金，租用村民一百多棟物業(yè)，租期15年，統(tǒng)一改造，引入了超市、餐館，以及公寓酒店。隨著產業(yè)的盤活和租金的提高，村民分到的收入也隨之提高了。

城中村改造的難點是宅基地的產權問題。既有制度不允許出租或轉讓宅基地，阻礙了社會資本進入農村。光明區(qū)政府通過多部門聯合辦公、會議紀要的形式，允許滿足消防要求的城中村商家辦理營業(yè)執(zhí)照。這樣以地方政策的形式來解決產權問題，為產權提供了地方的合法性保護。產權問題一旦解決，就可以吸引外來投資，改造基礎設施，招商引資，最終將城中村變成一個網紅打卡點。

深圳改造城中村的經驗，不是簡單一拆了之，而是將土地的使用權開放給外來企業(yè)，吸引更多人參與建設城中村，同時讓村民分享增值收益，從而實現了各方共贏。

（二）佛山順德：制度創(chuàng)新推進村級工業(yè)園改造

順德有三百多個村級工業(yè)園，不缺制造業(yè)，但是傳統(tǒng)產業(yè)經營效益差，土地利用效率低，返回給村里的租金不高，對吸引人才、產業(yè)升級、發(fā)展現代城市有不小的障礙。

順德政府創(chuàng)新了六種方式開展村級工業(yè)園改造。比如，在龍江鎮(zhèn)采用掛賬收儲模式：政府先借錢給村集體，村集體用這些錢收回出租給小業(yè)主的廠房，收回來的土地通過招拍掛方式出讓，出讓金中有一部分用來歸還之前借政府的錢，其余的全部返還給村集體。雖然是土地國有化，但政府采用返還全部土地出讓金的方式，激勵村集體收回廠房，以提高土地利用效率。新改建的工業(yè)園容積率提高、設施更為現代，有助于更好地吸引科技型企業(yè)，促進產業(yè)升級。

截至2019年11月，順德全區(qū)382個村級工業(yè)園已有124個園區(qū)245個項目啟動改造，97個園區(qū)啟動拆遷，復墾復綠2626畝，新建廠房879萬平方米。

順德的故事表明，在財政實力較好的地區(qū)，可以采用政府讓利等多種方式，激勵村莊改造。土地國有化與集體土地入市作為制度工具，可以互相補充，因地制宜，協(xié)同解決問題。

（三）成都蛟龍港：建設在集體土地上的民營城市

成都雙流區(qū)蛟龍港是在農村集體土地上由香港蛟龍集團投資開發(fā)的一個工業(yè)園區(qū)。蛟龍集團向八個村莊租用了約4平方公里、期限60年的集體土地使用權。起初只是建立一個工業(yè)園區(qū)，之后伴隨產業(yè)發(fā)展，吸引的工人越來越多，容納聚集了10萬人，餐飲、商業(yè)、娛樂、公寓等服務業(yè)也隨之發(fā)展起來。這個園區(qū)的基礎設施投資約100億元，沒有政府投資。園區(qū)內的企業(yè)年產值300億元，稅收7億元。

蛟龍港成功的關鍵，是企業(yè)從市場上獲得集體土地，并擁有自主規(guī)劃權。企業(yè)向村集體談價，在市場上獲得土地使用權，并對租來的4平方公里土地自主規(guī)劃，在雙流區(qū)政府備案。土地的市場化提高了村民的談判地位，為村民帶來了相比征地更高的收入。企業(yè)自行做規(guī)劃有個好處，可以根據市場的需要布局，吸引更多人租用園區(qū)建的公寓和廠房。伴隨蛟龍港內的企業(yè)不斷升級，蛟龍集團也在不斷增加投資，已經投資了一百億元用于基礎設施建設。

規(guī)范運營的民營工業(yè)園可以幫大城市解決產業(yè)鏈配套問題，解決環(huán)保問題，幫農村解決就業(yè)問題。大企業(yè)需要配套，沒有中小制造業(yè)做配套，大企業(yè)也難以在城市留下來。需要疏解人口的城市面臨的很大問題是，小企業(yè)被趕走后，大企業(yè)跟著搬走了。而建設在集體土地上的民營工業(yè)園可以更好地容納城市的中小企業(yè)，可以為政府創(chuàng)造稅收，減輕政府的財政壓力。

本案例的啟示意義在于：賦予企業(yè)和村莊合法的規(guī)劃權以及土地轉讓權，極大提高了土地及空間的利用效率，降低了中小企業(yè)和居民的用地成本。這既可以解決就業(yè)問題，又可以創(chuàng)造稅收，拉動投資。

（四）成都青白江區(qū)福洪鎮(zhèn)：以指標交易建設新城鎮(zhèn)

鄉(xiāng)村發(fā)展需要產業(yè)和人口聚集。成都青白江區(qū)的福洪鎮(zhèn)，是由成都和盛福洪投資公司投資建設，集制造、商貿和居住功能為一體的新型城鎮(zhèn)。和盛福洪公司利用成都的土地指標交易政策，將復墾農房后集中的土地指標，集中在中心鎮(zhèn)，打造人口規(guī)模更大的場鎮(zhèn)，用于鄉(xiāng)村制造業(yè)開發(fā)；另一部分指標則出讓給成都農村產權交易所，獲得每畝30萬的指標出讓收益，反哺前期建設城鎮(zhèn)的基礎設施投資。

福洪鎮(zhèn)的實踐為解決農村地區(qū)稀缺的建設用地指標問題提供了思路。通過指標交易，可以促使農村重新布局；集中居住，既可以減少農村地區(qū)建設用地指標稀缺的問題，又可以促進人口聚集和產業(yè)發(fā)展。

本案例的啟示意義在于：假如西部地區(qū)能把土地指標賣到廣東去，既可以促進空間資源的優(yōu)化布局，降低廣東的土地成本，又可以緩解本地振興鄉(xiāng)村的財政壓力。

三、土地市場化改革是解決問題的根本辦法

上述案例的共同特點是，通過改革完善土地產權，尤其是建設用地的使用權和轉讓權，增加土地供給，降低用地成本，從而為帶動社會投資、發(fā)展產業(yè)提供更多的支持。

首先，完善土地產權，降低土地的交易成本。深圳西柚小鎮(zhèn)、成都蛟龍港，都是由地方政府通過政策賦予農村建設用地的使用和轉讓以更多便利的途徑，從而降低了外來企業(yè)投資的交易成本。

其次，吸引企業(yè)家參與，巧用社會資金。企業(yè)家是產業(yè)發(fā)展的核心，有了企業(yè)家的冒險和實驗，才有可能發(fā)現適宜的產業(yè)。為鄉(xiāng)村的土地權利松綁，有助于吸引外來企業(yè)家投資，從而為鄉(xiāng)村帶來更多的資金和技術。

第三，通過制度創(chuàng)新，為城鄉(xiāng)融合賦能。順德的土地掛帳收儲模式，激發(fā)村莊重新盤活土地。雙流區(qū)政府賦予蛟龍港規(guī)劃權和土地權，鼓勵民營企業(yè)增加投資，最終打造了一個現代城市社區(qū)。社會企業(yè)興辦產業(yè)園區(qū)，有助于活化鄉(xiāng)村，也有助于緩解財政壓力。

第四，善用市場機制。盤活土地資源、推進城鄉(xiāng)融合要善用市場機制。比如，把土地指標的計劃分配，轉變成跨區(qū)域的可交易的發(fā)展權，有助于優(yōu)化空間資源的配置，降低大城市的產業(yè)用地和居住成本，指標收益又可以為鄉(xiāng)村振興提供資金。

近期，國務院下放了部分農用地轉用的審批權，這有助于提高土地審批和項目建設的效率。但是，大城市的發(fā)展仍然受到建設用地指標的計劃配置、宅基地轉讓權缺失等方面的束縛。如果能結合城市規(guī)劃調整，放開大城市的住房限購政策，增加大城市的建設用地指標供應，提高容積率，并允許沿海發(fā)達省份和大城市向中西部地區(qū)購買建設用地指標，將有助于大幅降低沿海地區(qū)和大城市的土地使用成本，增加土地與住房供給，降低企業(yè)的用地成本與居民的居住成本，同時增加地方政府的財政收入，緩解財政壓力和金融風險。

總之，無論是對短期內應對經濟衰退，還是在長期著眼于制度建設，市場化改革都是可以兼顧解決長期短期問題的重要方法。放開大城市住房限購政策，完善城鄉(xiāng)土地產權，推進土地市場化，增加指標供應以及提升容積率，對應對當下的經濟衰退具有重要意義。