一、本次新冠病毒應對中權利限制存在的問題

在本次新冠病毒應對中，各地政府采取了一系列應急措施。具體表現為：“封城”“封路”“封村”“封戶”，征集和征用車輛、船舶、房屋和其他應急需要的物資等等。無疑限制了自然人、法人和其他社會組織的自由和財產等權利。應該說，各地政府采取上列應急措施，目的是為了防止疫情蔓延，危機更多人的生命、健康和財產權利等，也符合國際人權法和各國憲法和法律的通行做法。但也暴露出如下方面的問題：

首先，現行立法中權利限制規范過于抽象，可執行性不強。《突發事件應對法》（下稱《應對法》）第11條至第13條及第52條規定的內容包括：應急措施與社會危害的性質、程度和范圍相一致，有多種措施可選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施，以及財產征用與補償等。傳染病防治法第12條和第16條，分別規定了行政執法侵權的救濟、禁止歧視和平等保護原則。顯然，這類規定只是一種原則性、概括性限權規范，即權利限制應當符合比例原則和平等保護原則，而沒有規定在應急狀態下哪些權利可以被限制以及受限的范圍、程度、方式和期限等。

其次，地方規范性文件的應急強制和處罰條款，不符合法律保留等原則。立法法明確指出限制人身自由的法律只能由全國人大及其常委會頒定，相關的行政強制法和處罰法等，也有具體的規定。由此可知，地方政府應急性立法，確有不當之處。

再次，執法人員應急執法違反了比例原則，侵犯了人格、自由和財產等權利。如有些地方在執法過程中出現了“不戴口罩者外出被捆綁”“家人在家打麻將被扇耳光甚至游街”“大理市衛生健康局違法征用口罩”等。這些粗暴、任性的執法行為逾越了權利限制的范圍和限度。國家尊重和保障人權是我國憲法確立的基本原則和價值目標。在應急狀態下，權利應該受到限制，而且比平常狀態中受到的限制要大一些，但也要有“度”，更應該科學執法、理性執法。

鑒于上述問題，筆者建議修訂《應對法》，增設權利限制的專門章節，確立突發事件應對中權利限制的原則、范圍、程度、方式和期限，以及授權執法的相關問題等。

二、突發事件應對中權利限制的基本原則

現行突發事件應對法制中已經確立了平等原則和比例原則。筆者建議在修訂《應對法》時，增加人的尊嚴不可侵犯和最低生活保障原則。

首先，人的尊嚴不可侵犯。人的尊嚴是人之為人的底線標準，尊重和保護人的尊嚴是國家人本關懷的最低要求。我國憲法第38條規定“人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害”。在突發事件應對中，國家基于公共利益的考量，可以對部分權利予以限制，但不得觸及人身人格的底線。

其次，平等保護原則。平等首先是指，相同的情況相同對待，不同的情況不同對待；其次是指禁止歧視，而且，純粹基於種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身等理由的歧視，在任何情況下都得禁止。《公民權利和政治權利國際公約》（下稱《民權公約》）第4條就有相應的規定。傳染病防治法第16條明確指出，任何單位和個人不得歧視傳染病人、病原攜帶者和疑似傳染病人。在本次疫情應對中，對不同地區、不同患者采取分區、分級隔離措施，是平等保護的應有之意。

再次，比例原則。強調目的的正當性、手段與目的的關聯性、最小侵害性等。《民權公約》第4條規定，人權克減的程度以緊急形勢所嚴格需要者為限。《應對法》第16條也有相應的規定。但是，在本次疫情應對中，有的地方政府不分疫情覆蓋的范圍和嚴重程度，一律采取“鐵桶陣”式嚴防死守措施，盡管目的是善良的，但也不符合最小侵害原則。這種過度限制的手段，侵害了公民的人身自由、勞動權和受教育權等。

最后，最低生活保障原則。《應對法》第32條“應急物資儲備”也包括了生活必需品的儲備與供應。但是，在本次疫情應對中，政府對疫情嚴重地區民眾生活必需品的供應相對滯后甚至不到位，部分生活必需品由自愿者應急提供。必須強調的是，最低生活保障物資的提供，首先是國家應該履行的義務。

三、突發事件應對中不得限制的權利范圍

為了防止限制過度，國際人權法和各國憲法對權利限制都作了相應規定。平常狀態如此，緊急狀態更不例外。只是限權模式不完全一樣，有的采用列舉式，有的采用概括式，還有的采用區分式。我國憲法采用概括式限權模式，并集中規定在第51條。這一模式授權立法機關通過法律來限制人和公民權利，沒有規定法律不得限制的具體權利。

至于哪些權利和自由不應受到限制？各國憲法和法律的規定不完全一樣。

首先，生命權、尊嚴權、私生活權，是人基于其自然屬性不得不享有的固有權利，是人生存的本源和基礎。在任何情況下，這類權利的主體只能防御國家、社會和他人的侵害，卻無法加害于他人。在本次疫情防御中，自家人在家打麻將屬于私生活范圍，不得受到干預。其次，物質幫助權和醫療救助權，是健康得以維系、生命得以延續的生存保障，從功能面向看，也屬于生命權的保護范圍。再次，思想、良心和信仰自由，思想、良心屬于論理性、道德性思考，信仰則屬于心智歸往，三者都涉及到事實認定、價值判斷和內在確信等心理活動。當然，思想、良心和信仰，只能止于內心，不能形于外表，否則就應該受到限制了。第四，知情權，是基于政務公開和政府告知義務而產生的社會大眾享有的一項新型權利。在應急狀態下，這一權利之所以不受限制，是因為被告知和了解突發事件信息是公民自我防控的基本前提。在本次疫情初期，信息公布遲延，疫情嚴重地區的內外人員出入，增加了病毒擴散和被感染的地域范圍和人員范圍，不能不說是政府的嚴重失職。最后，法律救濟權，是指在公正審判、律師幫助、法不朔及既往、罪刑法定、非法證據排除、國家賠償等方面的權利。

余論

我國憲法關于權利限制的規定，集中在第51條；關于緊急狀態的規定僅有憲法修正案第26條，而且是將全國人大常委會決定的“戒嚴”修訂為“緊急狀態”。目前，我國戒嚴法與《應對法》同時存在。因此，理論上有學者認為，緊急狀態與突發事件是兩種不同的法律情勢。如是一說，《應對法》是一部無“根”的法。當然，這一問題留待后說。這里重點強調的是：關于權利限制的憲法和法律規范問題，西方國家憲法都規定的如此明確、具體，比起我們的《應對法》（作為憲法實施的具體法律）都有可操作性。我們一再強調“科學立法”“精準施策”，憲法修改難度較大，《應對法》是否應該修一修呢？

（東南大學法學院暨東南大學人權研究院，原題為《關于增修<突發事件應對法>中權利限制規范的立法建議》）