一、疫情防控新階段城市公交面臨的雙重角色與兩難境地

伴隨非疫情防控重點(diǎn)地區(qū)確診病例增長趨勢的逐步緩解，這些地區(qū)的防控任務(wù)正在轉(zhuǎn)向疫情防控與恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行兩手抓方向轉(zhuǎn)變，新冠肺炎疫情的防控要求也從“靜態(tài)隔離”轉(zhuǎn)向“動(dòng)態(tài)防控”。

在這種形勢下，上海、深圳等承載經(jīng)濟(jì)、金融、航運(yùn)、貿(mào)易、科創(chuàng)等復(fù)合功能的超大型和特大型城市，正面臨著“防御”與“恢復(fù)”的雙重任務(wù)與考驗(yàn)。可以預(yù)見，伴隨經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的活躍度逐步提升，素有“城市血脈”之稱的交通系統(tǒng)將迎來真正意義上的持續(xù)考驗(yàn)。

首先，公共交通的出行特點(diǎn)，決定了其將在經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序恢復(fù)過程中擔(dān)當(dāng)疫情防控“主戰(zhàn)場”角色。如果我們以一日出行鏈來還原城市中普通人的主要活動(dòng)，可以發(fā)現(xiàn)，在其所涉及的家庭、辦公或社交場所和交通工具三類空間中，公共交通載運(yùn)工具的傳播風(fēng)險(xiǎn)相對較高。

一方面，依據(jù)傳播動(dòng)力學(xué)公式：R0=kbD（R0是基本傳染指數(shù)，k是一個(gè)有傳染能力的患者平均每天與易感人群的接觸次數(shù)，b是每次接觸傳染成功的概率，D是傳染期）。可以看出，處于公共交通工具內(nèi)時(shí)，由于人員相對密集且流動(dòng)性高，k、b值都相對另外兩類空間較高。此外，鑒于此次新冠病毒感染潛伏期長和輕癥患者多的特點(diǎn)，一些已感染但癥狀不自知的患者會(huì)無意中出行，因而使k、b再次增加。因此，相對于隔離狀態(tài)的家庭和已限制聚集活動(dòng)的辦公場所，公共交通空間的傳染可能性相對較高。

另一方面，一旦發(fā)生病毒感染事件，在流行病學(xué)調(diào)查過程中，相對于已實(shí)行封閉式或準(zhǔn)封閉式管理的社區(qū)和實(shí)施出入登記制度的辦公空間，公共交通工具涉及的出行軌跡、接觸人群在追蹤難度上都較高。并且，不同于固定場所的“點(diǎn)狀”管理，公共交通的“線網(wǎng)狀”特征將使得確診病例活動(dòng)影響呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化擴(kuò)散，很難僅通過某幾個(gè)場站的管控而有效遏制傳播。

其次，伴隨復(fù)工復(fù)產(chǎn)腳步的逐步加快，公交使用量將不可避免加速攀升，承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)恢復(fù)“保障線”角色。以上海為例，作為國家公交都市建設(shè)示范城市，2017年10月公交出行分擔(dān)率就已超過50%。2018年，公共交通日均客運(yùn)量達(dá)到1782.2萬人次。其中，軌道交通（含磁浮）、公共汽（電）車和出租車在公共交通中的分擔(dān)率分別達(dá)到57.0%、32.3%和9.8%。而與此同時(shí)，快速路高峰擁堵指數(shù)仍有上升，中心區(qū)快速路高峰運(yùn)行已接近飽和，射線道路壓力明顯增加。

可以看出，一旦疫情防控形勢從靜態(tài)隔離轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)防控，公共交通在城市通勤和商務(wù)活動(dòng)中的骨干作用將很難有合適的方式予以替代。據(jù)上觀新聞報(bào)道，2月24日早高峰全市道路和9處省際高速道口流量明顯回升，市內(nèi)交通流量已恢復(fù)近9成。可以預(yù)期，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行秩序的不斷恢復(fù)，以及道路系統(tǒng)擁堵指數(shù)的加速上升，采用公交模式的通勤客流還將持續(xù)回升。因此，滿足通勤等剛性需求，提供安全、可靠的城市公交服務(wù)，是支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)加速恢復(fù)的重要保障，更是增強(qiáng)公眾對城市治理信心的重要依托。

然而，城市公交所承載的疫情防控“主戰(zhàn)場”和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)“保障線”雙重角色，卻分別對應(yīng)著“停滯”與“活躍”、“隔離”與“聯(lián)通”等截然相反的組織管理要求，如何有效協(xié)同這看似相左的管理策略，成為城市公交面臨的兩難選擇。

二、韌性治理不失為破解兩難境地的有益嘗試

此次新冠肺炎疫情的發(fā)生，使城市尤其是大都市又一次被置于“愈多元愈復(fù)雜，愈復(fù)雜愈脆弱”的高風(fēng)險(xiǎn)境地。“既要繁榮，又要安全”的雙重要求已愈發(fā)成為城市共同的發(fā)展基線與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在巨量的不確定性面前，深化預(yù)案和加大冗余來建造風(fēng)險(xiǎn)“攔水壩”的傳統(tǒng)做法越來越難以有效應(yīng)對。由此，韌性城市治理理念與相關(guān)實(shí)踐，正逐步嘗試著彌補(bǔ)都市巨系統(tǒng)的“脆弱性”，進(jìn)而提升城市應(yīng)對外部沖擊，加快適應(yīng)性調(diào)整的能力。受此啟發(fā)，可以設(shè)想，以韌性城市治理思路指導(dǎo)疫情動(dòng)態(tài)防控形勢下的公共交通組織管理，不失為破解當(dāng)下和后續(xù)一段時(shí)期城市公共交通運(yùn)行兩難境地的有益嘗試。

隨著全球化與城市化的不斷深入，城市人口規(guī)模和流動(dòng)性日益加大，各類可能的危機(jī)所帶來的后果越發(fā)顯著嚴(yán)重和不可預(yù)料。為了應(yīng)對城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，聯(lián)合國于2010年啟動(dòng)了“韌性城市運(yùn)動(dòng)”。國際上一些城市也啟動(dòng)了相關(guān)韌性戰(zhàn)略實(shí)踐，如洛克菲勒基金會(huì)的“百座韌性城市計(jì)劃”、美國紐約“更強(qiáng)大和更有韌性的城市計(jì)劃”、英國倫敦“增強(qiáng)城市韌性戰(zhàn)略計(jì)劃”等。投射到城市公交領(lǐng)域，在應(yīng)對外部沖擊的方式上，與傳統(tǒng)運(yùn)行模式相比較，韌性治理的內(nèi)涵更加突出“四項(xiàng)轉(zhuǎn)變”：

首先，在應(yīng)對沖擊的目標(biāo)上，從著力復(fù)原舊穩(wěn)態(tài)，逐步轉(zhuǎn)向形成新穩(wěn)態(tài)。韌性治理理念下，如果沖擊在承受范圍內(nèi)，系統(tǒng)傾向于容納這一沖擊并通過采取輔助措施盡可能維持相對穩(wěn)定狀態(tài)，待沖擊過后盡快恢復(fù)原穩(wěn)定狀態(tài)。但如果沖擊超出承受范圍，維持原穩(wěn)態(tài)代價(jià)過大，則系統(tǒng)會(huì)傾向于通過自我調(diào)整和改進(jìn)邁向新穩(wěn)態(tài)。并且，如果適應(yīng)性調(diào)整后的系統(tǒng)在應(yīng)對沖擊能力和優(yōu)化運(yùn)行效率方面都有所提高，系統(tǒng)則會(huì)放棄原穩(wěn)態(tài)而確定性進(jìn)入新穩(wěn)態(tài)。對于擴(kuò)散能力較高的傳染性疾病沖擊，應(yīng)對沖擊的目標(biāo)設(shè)定應(yīng)更為靈活，綜合考慮復(fù)原舊穩(wěn)態(tài)的實(shí)質(zhì)效果和投入產(chǎn)出，將新穩(wěn)態(tài)目標(biāo)納入目標(biāo)選擇框架中。

其次，在應(yīng)對沖擊的思路上，從防御性應(yīng)對，逐步轉(zhuǎn)向防御與適應(yīng)性調(diào)整相結(jié)合。韌性治理理念下，對突發(fā)災(zāi)害或外部沖擊，加強(qiáng)防御并不是唯一的選擇，一方面提升防御力并不能確保一定將高風(fēng)險(xiǎn)事件拒之門外，另一方面完全的防御性應(yīng)對可能造成長期的降低服務(wù)水平甚至停止服務(wù)，不利于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此，應(yīng)多考慮在面臨不同階段干擾的適應(yīng)性調(diào)整，主要體現(xiàn)在對沖擊的吸收和自身的主動(dòng)轉(zhuǎn)型上。在干擾較小時(shí)，通過吸收力的發(fā)揮以確保系統(tǒng)自主維持平衡狀態(tài)，盡可能保留基本功能；而擾動(dòng)較大時(shí)，則重點(diǎn)針對系統(tǒng)所暴露的脆弱點(diǎn)進(jìn)行運(yùn)行組織模式修正與創(chuàng)新，并使系統(tǒng)達(dá)到新的平衡態(tài)。

再次，在應(yīng)對沖擊的主體上，從自上而下的單一系統(tǒng)調(diào)度，逐步轉(zhuǎn)向適度發(fā)揮自組織效能。韌性城市強(qiáng)調(diào)城市作為有機(jī)體的自我組織與協(xié)調(diào)能力，城市內(nèi)部不同大小單元都在應(yīng)對災(zāi)害的過程中自救或互救。這也是紐約在其韌性城市計(jì)劃中特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社區(qū)建設(shè)，深化居民、非盈利組織和企業(yè)參與應(yīng)急計(jì)劃，探索把社會(huì)凝聚力作為增強(qiáng)城市韌性的策略。相應(yīng)地，在應(yīng)對外部沖擊中，公交系統(tǒng)也應(yīng)思考如何適度拓展公共交通的概念范疇、運(yùn)營主體和運(yùn)行模式，創(chuàng)造多種途徑和機(jī)會(huì)讓各種可能的社會(huì)力量參與其中，通過對公共交通模式的適度創(chuàng)新來破解難題并實(shí)現(xiàn)治理效益最大化。

最后，在應(yīng)對沖擊的手段上，從主要依托安全冗余，逐步轉(zhuǎn)向冗余與多樣性替代相結(jié)合。韌性治理理念強(qiáng)調(diào)在基礎(chǔ)設(shè)施中必須預(yù)留冗余量，但這并不意味著支持安全冗余的過度放大。在城市公交系統(tǒng)中，軌道、常規(guī)公交等各方式中預(yù)留可并行、可自我修補(bǔ)的安全冗余是應(yīng)對外部沖擊的必要手段，還需綜合考慮跨方式的整體資源配置和替代方案，才能使各類功能系統(tǒng)能協(xié)同抵御多種風(fēng)險(xiǎn)，保障市民受外界擾動(dòng)時(shí)的基礎(chǔ)出行需求。

三、疫情動(dòng)態(tài)防控推進(jìn)公交韌性治理的思路探討

2020年1月份以來，伴隨疫情防控形勢的不斷發(fā)展，許多城市的公交系統(tǒng)不斷調(diào)整完善防控措施。如上海地鐵站實(shí)現(xiàn)全網(wǎng)測溫，加大車輛消毒頻率，動(dòng)態(tài)發(fā)布客流情況并調(diào)整滿載率要求，及時(shí)引導(dǎo)客流錯(cuò)峰乘坐。又如深圳市地鐵全線網(wǎng)啟用實(shí)名制乘車，對全體乘客的出行信息跟蹤到車廂號，實(shí)現(xiàn)對與疑似病患密切接觸者的高效追蹤。再如濟(jì)南創(chuàng)新定制公交新模式，開通215條復(fù)工專線，通過線上預(yù)訂開線運(yùn)營。這些防控“嚴(yán)字當(dāng)頭”與保障“精細(xì)有序”相結(jié)合的舉措，已逐步顯現(xiàn)出韌性公交的治理特色。受此啟發(fā)，結(jié)合一些城市的做法經(jīng)驗(yàn)，本文嘗試初步梳理疫情動(dòng)態(tài)防控需求下城市公交韌性治理的響應(yīng)思路，與相關(guān)部門與社會(huì)參與方共同探討。

首先，需依據(jù)疫情分區(qū)分級的動(dòng)態(tài)變化，精準(zhǔn)識別傳播風(fēng)險(xiǎn)與制定響應(yīng)應(yīng)策略。基于病毒傳播風(fēng)險(xiǎn)警戒級別和傳染病防控的過程性規(guī)律，城市公交系統(tǒng)需要在不同的公共安全事件響應(yīng)級別下，識別傳播風(fēng)險(xiǎn)與制定響應(yīng)策略。結(jié)合韌性城市理論，疫情處于高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，主要應(yīng)對“阻斷”策略，系統(tǒng)需要迅速進(jìn)入客流抑制乃至停運(yùn)狀態(tài)，配合嚴(yán)格健康檢查和消毒升級消滅或減少風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性；進(jìn)入中風(fēng)險(xiǎn)階段，則主要對應(yīng)“維持”策略，要迅速調(diào)整形成匹配防控需求的系統(tǒng)服務(wù)方案，在全網(wǎng)和重要樞紐節(jié)點(diǎn)有效防范感染者的輸入和減少易感人群的接觸；進(jìn)入低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)時(shí)，主要對應(yīng)“恢復(fù)”策略，要幫助系統(tǒng)逐步恢復(fù)至基本服務(wù)要求，并重點(diǎn)防范流動(dòng)性和積聚性風(fēng)險(xiǎn)；在疫情結(jié)束后，主要對應(yīng)“轉(zhuǎn)型”策略，通過回顧總結(jié)，識別和修正系統(tǒng)脆弱點(diǎn)，并進(jìn)行常態(tài)服務(wù)方案的改進(jìn)。

其次，要依托疫情發(fā)展不同階段和應(yīng)對策略，明確公交系統(tǒng)需匹配的核心能力。與傳統(tǒng)的防控策略有所不同，韌性治理理念下的應(yīng)對策略更強(qiáng)調(diào)應(yīng)對狀態(tài)的靈活性、應(yīng)對工具的多樣性和應(yīng)對參與方的自組織性，以促使系統(tǒng)自身能最大程度吸收外部干擾因素而維持運(yùn)作，并針對自身在事件中暴露出的脆弱性而改進(jìn)。如果說傳統(tǒng)的防控核心能力更突出的是偏向被動(dòng)防御思路下對外部沖擊的“防御力”，即最大限度防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能；韌性治理則更突出偏向主動(dòng)優(yōu)化思路下對外部沖擊的“調(diào)適力”，即在有效防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，盡可能維持基本服務(wù)能力，并在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到新的平衡狀態(tài)。針對疫情分區(qū)分級的變化，兩類能力需靈活組合。

再次，在明確該階段的核心能力后，公交系統(tǒng)需要適時(shí)選擇響應(yīng)工具組合。通過“防御力”與“調(diào)適力”所對應(yīng)的政策與管理工具應(yīng)用，最大程度化解外部沖擊的干擾，最終實(shí)現(xiàn)從舊穩(wěn)態(tài)向新穩(wěn)態(tài)的動(dòng)態(tài)演進(jìn)。一般，在風(fēng)險(xiǎn)較高時(shí)，需要更重視剛性“防御力”的調(diào)動(dòng)，而風(fēng)險(xiǎn)等級調(diào)低時(shí)，則逐步加大柔性“調(diào)適力”的運(yùn)用。

在具體的響應(yīng)工具上，“防御力”主要可表現(xiàn)為“三限三強(qiáng)”，即通過限制發(fā)車頻次、限制滿載率和關(guān)鍵樞紐節(jié)點(diǎn)限流以減少客流與阻隔外部輸入，通過強(qiáng)化消毒程序、強(qiáng)化健康查驗(yàn)和強(qiáng)化關(guān)鍵樞紐通道隔離以減少病毒接觸傳染概率。此外，在病毒大爆發(fā)階段需要適時(shí)停止服務(wù)以有效切斷傳播路徑。

“調(diào)適力”則主要可表現(xiàn)為“三優(yōu)三創(chuàng)”，即通過優(yōu)化頻次（如小編組高頻次）、優(yōu)化運(yùn)營組織方案（如多交路運(yùn)營組織、軌交高密度區(qū)間的常規(guī)公交替代方案等）、優(yōu)化信息發(fā)布與票價(jià)方案（如實(shí)時(shí)滿載率預(yù)警、錯(cuò)峰票價(jià)優(yōu)惠等）以降低客流密度與換乘次數(shù)，通過創(chuàng)新標(biāo)識方式（實(shí)名制跟蹤與車廂編碼關(guān)聯(lián)標(biāo)識等）、創(chuàng)新定制公交合作模式（與租賃、平臺(tái)公司進(jìn)行信息與運(yùn)力合作）、創(chuàng)新補(bǔ)充公交共治模式（如為共享單車、網(wǎng)約車平臺(tái)輛提供消毒程序與衛(wèi)生援助保障等）為防疫和恢復(fù)階段的正常出行需求提供多樣化選擇。同時(shí)，也可為疫后經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)期提升運(yùn)行效率、破解擁堵難題提供公交系統(tǒng)的改進(jìn)思路。

應(yīng)對新型冠狀病毒疫情，歸根結(jié)底需要城市系統(tǒng)的各個(gè)部門與環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)行動(dòng)與緊密配合。本文僅僅是基于城市公交系統(tǒng)作為疫情防控“主戰(zhàn)場”和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)“保障線”的特殊定位，借鑒韌性城市應(yīng)對城市危機(jī)的新思路與理念，對公交系統(tǒng)在疫情防控形勢下如何追求韌性治理的個(gè)人初步思考。伴隨此次疫情防控態(tài)勢的不斷發(fā)展，以及未來城市面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，還需在后續(xù)研究中繼續(xù)把握過程規(guī)律、細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)類別、拓展系統(tǒng)外延、豐富專業(yè)手段，使應(yīng)對計(jì)劃更為切實(shí)可行，最終使城市公交系統(tǒng)能主動(dòng)調(diào)整結(jié)構(gòu)應(yīng)對復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)，成為“不怕災(zāi)害”的城市安全線與活力線。

（作者徐珺系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長）