前言

歷時5年，延期審判十余次的“中國院士第一案”終于落槌定音。2020年1月3日，吉林省松原市中級人民法院公開宣判原中國工程院院士、中國農業大學教授李寧及同案被告人張磊貪污，判處李寧有期徒刑十二年，并處罰金人民幣三百萬元，張磊有期徒刑五年八個月，并處罰金人民幣二十萬元；對貪污所得財物予以追繳，上繳國庫。

松原中院經審理查明：自2008年7月至2012年2月，李寧利用其所擔任的中國農業大學教授、中國農業大學農業生物技術國家重點實驗室主任、中國農業大學生物學院李寧課題組負責人以及負責管理多項國家科技重大專項課題經費的職務便利，同張磊采取侵吞、虛開發票、虛列勞務支出等手段，貪污課題科研經費共計人民幣3756萬余元。

本案引起教育界、科技界和法學界的廣泛關注，除了李寧曾具有全國最年輕“兩院”院士等頭銜，十五位院士聯名致信最高法，呼吁盡早結案等原因外，更是因為在創新驅動的大背景下，我國已成為科技經費投入大國，加快建設創新型國家和世界科技強國的任務正在穩步推進。此時，科研經費使用的合規和合法性、監管的全面合理性、科研經費違法行為的司法認定等法律問題，是廣大院校、科研機構和相關事業單位以及所有相關從業人員面臨的直接挑戰。筆者根據相關執業經驗，撰成此文，主要涉及科研經費的管理以及科研人員刑事風險防控。

一、近年科研人員套取科研經費的貪污案件特點

近年涉及科研經費的刑事案件，主要系涉嫌貪污罪的案件，其他還存在受賄罪、私分國有資產罪、濫用職權罪和詐騙罪等案件。犯罪主體多集中在高校和科研機構人員以及課題負責人。探究科研人員涉及科研經費犯罪的案發導火線，除李寧院士案外，以下案件頗具代表性：

其一，浙江大學教授陳英旭案【（2013）浙杭刑初字第36號】：2008年至2011年，陳英旭利用國家科技重大專項“苕溪課題”總負責人的職務便利，將其個人控制的、被夸大科研力量和人員結構的關聯公司列為課題外協單位，再通過編制虛假預算、虛假發票沖賬，編制虛假賬目等手段，將國撥科研經費900余萬元沖賬套取，為己所控。杭州市中級人民法院判決構成貪污罪，判處有期徒刑十年，并處沒收財產計人民幣20萬元。

其二，長江學者、山東大學教授陳哲宇案【（2017）魯01刑終14號】：2011年至2012年，時任山東大學醫學院神經生物學研究所所長和相關科研項目負責人的陳哲宇，利用審批科研項目經費的職務便利，安排負責經費報銷和試劑采購工作的同案被告人虛開發票套取科研經費，并用該筆費用共同注冊成立公司。2018年1月，濟南市中級人民法院判處陳哲宇連同其三名同事犯貪污罪，其中陳哲宇被判處有期徒刑二年六個月，并處罰金二十萬元。

其三，北京師范大學教授張立新案【（2014）一中刑終字第3611號】：張立新利用負責科研實驗的職務便利，以支付臨時工勞務費的名義先后17次騙取科研經費25.5萬元用于個人消費。后又利用其負責無人飛艇遙感平臺項目的職務便利，虛增合同價款，再次騙取科研專項經費45萬元。北京市第一中級人員法院判處張立新犯貪污罪，有期徒刑十一年。

我們認為，套取科研經費構成貪污罪基本具備以下特點：

1.如上所述，高校和科研機構人員、課題負責人是高發人群，那他們是否構成貪污罪的主體呢？從事科研活動，涉及到科研經費的申領、核銷，物資采購和雇傭勞務等一系列活動，是否屬于嚴格的“從事公務”無法一概而論。高校科研人員作為事業編制人員，“負有主持科研項目的崗位職責”或“作為課題負責人”，在申領下撥的科研經費后，即形成了主管、管理和經手公共財物的便利條件和客觀狀態，應屬于公務活動。1999年最高人民檢察院頒布的《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行)》將貪污罪中利用職務上的便利界定為“利用職務上主管、管理、經手公共財物的權力及方便條件”。因此，科研人員的身份可以成為貪污罪的犯罪主體。

2.科研經費屬于公共財物。貪污罪等職務犯罪中侵吞、竊取和騙取的行為對象是認定罪與非罪的第一道門檻。科研經費，分為橫向和縱向科研經費。縱向科研經費，系國家財政對科研人員申報的上級科技主管部門或機構立項的項目撥付的經費，屬國有資產；橫向科研經費，一般來自企業、社會團體、國際組織等，可以通過簽訂合作協議的方式獲得。該等情況下，有些科研人員為獲得橫向經費，可能會通過更“靈活”的方式簽署協議，或錯認為是第三方機構給予自己個人的報酬，均為日后涉嫌犯罪埋下隱患。無論何種經費，監管層面和裁判觀點對此認定較為一致。在繆協興受賄罪、貪污罪一審刑事判決書【（2017）蘇07刑初48號】中，針對“橫向科研經費不屬公共財物，僅是由學校暫時管理，不是貪污罪的犯罪對象”的辯解和辯護意見，連云港市中級人民法院認為，依據財政部和繆協興任職學校的相關規定，橫向科研經費作為學校收入，納入學校財務統一管理，應依法認定為公共財物，是貪污罪的犯罪對象。因此，科研經費屬于“公共財物”。

3.上述案例中采取的非法占有行為基本可概括套取科研經費通常的行為方式，即虛開發票、虛簽合同或冒領勞務費等。值得一提的是，科研人員實際控制的“關聯公司”在眾多案例中均有跡可循，這里的“關聯公司”承擔科研課題“外協單位”的角色，是科研經費周轉的“蓄水池”，包括李寧院士案、陳哲宇以及陳英旭案。

4.非法占有目的的實質性考察。李寧院士案審理期間，2014年國務院《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，提出了更有利于科研經費使用和管理的規定。2016年最高人民檢察院印發了《關于充分發揮檢察職能依法保障和促進科技創新的意見》，明確“要區分突破現有規章制度，按照科技創新需求使用科研經費與貪污、挪用、私分科研經費的界限”。此前案例中，辯護人通常會提出被告人套取科研經費之目的仍是為了科研項目的順利開展，并非為了中飽私囊。李寧院士案中，辯護人堅持李寧對套取經費操作不知情，無貪污的犯罪故意，種種行為僅觸碰“違規”紅線。張立新案中，自稱其科研項目實驗需要用車，但由于撥款困難、受購車指標限制，于是套取科研經費購置。誠然，科研經費在管理中存在諸多不完善、脫節之處，因此對非法占有的主觀意圖更應注重實質性考察，衡量法益侵害性。北京市一中院認為張立新在上報購置計劃時并未將配套用車列入其中，以及可通過租賃等方式解決用車問題，可見配套車輛的非必要性，以及采取的虛報合同價款套取科研經費，將經費轉移到個人銀行賬戶并將車輛登記在個人名下的方式等綜合因素，認定張立新屬非法占有。

二、科研經費使用中的法律風險紅線

1.根據《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》、《國家社會科學基金項目資金管理辦法》、《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》、《國家重點研發計劃資金管理辦法》等相關規定，科研人員、項目負責人和項目承擔單位應依法依規使用項目資金，應注意六“不得”：

1）不得擅自調整外撥資金；

2）不得利用虛假票據套取資金；

3）不得通過編造虛假合同、虛構人員名單等方式虛報冒領勞務費和專家咨詢費；

4）不得通過虛構測試化驗內容、提高測試化驗支出標準等方式違規開支測試化驗加工費；

5）不得隨意調賬變動支出、隨意修改記賬憑證、以表代賬應付財務審計和檢查；

6）不得使用項目資金支付各種罰款、捐款、贊助、投資等。

對于違規行為，有關部門應嚴肅處理，按規定采取通報批評、暫停項目撥款、終止項目執行、追回已撥項目資金、取消項目承擔者一定期限內項目申報資格等措施，或依照國家有關規定追究法律責任。涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。

2.《教育部、財政部關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見》中規定，學校科研人員應嚴格按照預算批復或合同（任務書）的支出范圍和標準使用經費，嚴禁以任何方式挪用、侵占、騙取科研經費，具體應注意八“嚴禁”：

1）嚴禁編造虛假合同、編制虛假預算；

2）嚴禁違規將科研經費轉撥、轉移到利益相關的單位或個人；

3）嚴禁購買與科研項目無關的設備、材料；

4）嚴禁虛構經濟業務、使用虛假票據套取科研經費；

5）嚴禁在科研經費中報銷個人家庭消費支出；

6）嚴禁虛列、偽造名單，虛報冒領科研勞務性費用；

7）嚴禁借科研協作之名，將科研經費挪作它用；

8）嚴禁設立“小金庫”。

對發生違紀違法問題的單位和個人，按照《財政違法行為處罰處分條例》、《事業單位工作人員處分暫行規定》等規定進行嚴肅處理，依情節輕重給予行政處罰或處分。涉嫌犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任。

三、規范科研經費管理、防控科研人員發生行政責任風險及刑事責任風險措施的建議

1.他山之石

綜觀近現代國外科研經費管理模式，其中不乏可借鑒與參考之處：

其一，項目合同的設置。如美國、法國等對科研經費的撥付采用“直接資金”方式，通過自主或簽訂合同等方式提供。相對于采取“一般資金（一般高校經費）”方式的德國和日本，體現了重視效率的特點。其模式是課題制管理，核心是以項目合同為依據，嚴格執行各項預算，尤其是項目階段性的經費預算。項目實施必須的費用列入預算，以審查通過的預算為合同執行的依據。項目合同的設置，具體規定和約束了項目的實施情況。

其二，嚴格規定科研經費使用范圍。如美國規定，按照財物會計核算，項目人員成本包括工資、獎金、福利、失業補助、養老保險金、雇員招聘、培訓、教育等各科目。

其三，對項目管理制定一套完整的程序。首先由國家進行科研項目公開招標，項目負責人中標后提交預算方案，預案批準后簽訂具有法律效力的項目合同，項目主管單位撥款到項目組，項目組財務進行統一管理。

其四，科研經費專款專用，不得隨意改變用途。如日本，政府規定經費預算的20%可以自由使用，但是要向國會提交決算報告，如預算與決算差距較大則會受到通報批評；德國則對科研機構的經費使用采取撥款包干的方式。

其五，強化對科研經費使用的監督和評估。日本實行四級監督制度，本單位、上級部門、國民、媒體共同監督科研經費的使用，同時還有專門國家審計制度；法國實行雙重監督制度；英國大學撥款委員會從1985年開始對大學的定量評價和政府撥款掛鉤。

2.制定和健全具有可執行性與可操作性的管理制度，構建完善管理體制，推進簽訂具體項目合同，做到有規可依

從李寧貪污案件，可以預期到該案在科研單位和科研群體中將引起的反響和震動。在國家實施科技創新驅動發展戰略、鼓勵研發人員創新的大趨勢和發展方向之下，科研人員是國家和社會寶貴的資源和財富，預防一定優于懲罰。建立健全規范的科研經費管理制度，防控科研人員行政責任風險、刑事責任風險的產生具有緊迫性和必要性。

對于科研經費的使用和管理，客觀來說，當前并不缺乏管理制度，缺乏的是具有可執行性和可操作性的管理制度，缺乏的是讓科研人員和項目負責人可以清晰知道如何做怎么做的制度。

科研創新的特質具有不確定性、無法設計不可預測、科研思路可能發生改變的特點，這些特點要求管理制度和管理體制的設計應具有靈活性的同時，一定要具備可執行性和可操作性，即具備效率性。這些制度需要將科研人員可以從簡單繁復的事務性工作中解脫出來，而不是使科研人員陷入到這些事務性工作中去。

由此，加強管理制度的分類化、網格化管理不失為一種選擇，根據不同科研項目的類別和特點，制定不同的制度，使科研人員在適用時對經費的使用范圍、使用科目、使用流程、審批流程、核算流程均可按圖索驥對號入座。在分類管理的前提下，在實踐中也可以針對不同的具體的科研項目，逐步推進項目合同的簽訂，在合同中細化各種具體的責任和義務，進而以法律法規和合同規定雙軌道對科研經費的使用進行規范。

3.切實加強對科研經費使用管理的法律宣傳，做到規范周知

高校科研人員，特別是項目負責人，大多承擔教學和科研的雙重任務，他們很少有時間和意識去學習財務管理規定或法律法規知識，導致有些科研人員甚至實施違法違規行為而不自知。因此，科研單位的管理部門和財務部門應互相配合積極宣傳，對科研經費使用中的重要和基本的規定，做到宣傳到位宣傳到人；也可以通過定期舉辦講座的方式，在科研人員中逐步樹立合規合法使用科研經費的意識，避免科研人員因法律意識欠缺產生不必要的法律風險。

4.科研經費使用和管理中監督與引導不缺位，做到履規監督

正確的切實的監督和引導，可以對科研人員在工作中進行有效的風險提示，對觸碰紅線的行為及時提出警示并有效糾正，適時監督和引導不僅是對科研人員的管理，更是對科研人員的保護。

科研項目中還經常會發生因科研思路改變而導致科研預算的改變，因此科研經費使用和管理的階段性的監督和引導同樣不可缺少；根據科研方向或階段進展的變化，及時、實時監督和引導，可以促進科研經費合理合規合法使用，進而避免各種風險的產生和發酵。

因此，應建立健全法律監督和引導的機制和體系，使監督和引導常態化、制度化和規范化；加強社會組織對科研管理的監督；亦須重視科研團隊內部監督體制建設，嘗試建立健全科研經費的信息公開法律制度，以公開透明的機制促進科研法治進程。

5.在科研經費使用中引入專業人員的參與及服務，做到專業機構護航科研

科研人員尤其是科研負責人既非專業財務人員，亦非專業法律人員，他們不可能具備時間和精力掌握精確的財務知識和法律知識，財務和法律均是高度專業化的領域，非專業人員對財務和法律規定的理解，很可能失之毫厘謬以千里。因此，應引入專業機構的參與和服務，例如：

（1）在科研項目立項申報預算之際，同時引入第三方審計機構參與全程各階段，提供專業的財務審計意見；

（2）在科研項目啟動之際，同時引入法律服務機構全程介入，對科研項目中涉及的法律問題特別是科研經費使用問題，進行法律風險提示及風險控制。

（3）在科研項目結題同時，對項目整體及項目經費的使用，由第三方專業機構出具審計報告和法律意見。

沸沸揚揚數載的李寧院士貪污案，終于法槌落下、塵埃已定，但是該案引發的思考不應隨之停止。數案中的李寧們，均為其科研領域內泰斗級別的領軍人物，甚至也不乏“兩院”院士、長江學者這樣的頂尖人才，最終折戟于犯罪案件，這種損失對其個人、國家、其潛心修為的科研領域以至眾多的學生們，均是無法承受之痛。因此，與此相關的領域，尤其是科研經費使用方面，應重視制度設計、普法教育和合規建設，最大限度防控法律風險，預防、減少違規和犯罪行為。

（作者萬迎軍為北京市隆安律師事務所高級合伙人，肖麗君為北京市隆安律師事務所資深律師）