一

疫情防控進(jìn)行至今，各地已取得明顯成績(jī)，除湖北以外的其他省市新增確診人數(shù)持續(xù)下降。但湖北的抗疫形勢(shì)仍舊不容樂觀，居高不下的感染人數(shù)使各地相繼出臺(tái)嚴(yán)厲的管控措施。

2月8日，黃岡等后續(xù)封城的城市將此前的“211”管控，即“每戶家庭每?jī)商炜芍概梢幻彝コ蓡T上街采購(gòu)生活物資”，升級(jí)至“411”，即“每戶家庭每四天可指派1名家庭成員上街采購(gòu)生活物資”。

當(dāng)人們還在感慨“411“管控措施的嚴(yán)苛?xí)r，湖北十堰張灣區(qū)于2月12日率先宣布全域?qū)嵭小皯?zhàn)時(shí)管制”，“所有樓棟一律實(shí)施全封閉管理，所有居民非醫(yī)護(hù)人員及基本民生保障從業(yè)人員，不得出入樓棟。居民基本生活必需物資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦及村（居）委會(huì)負(fù)責(zé)定時(shí)定量、定品種定價(jià)格配送”。

“戰(zhàn)時(shí)管制”的提法引發(fā)了諸多熱議，但未等學(xué)界對(duì)戰(zhàn)時(shí)管制的正當(dāng)適宜予以充分回應(yīng)，湖北孝感防控指揮部又于2月16日祭出最嚴(yán)管控的“第17號(hào)令”，該命令要求“一、所有城鎮(zhèn)居民，必須足不出戶，嚴(yán)禁外出；農(nóng)村村民，嚴(yán)禁在村灣內(nèi)閑逛、串門、聚集…… 違反本令的，一律處10以下治安拘留。二、所有車輛（含摩托車、電動(dòng)車、自行車、三輪車）禁止上路行駛…….違反本令的，車輛一律扣留，對(duì)當(dāng)事人處10日治安拘留并處500元罰款；違反道路交通管理的，依法予以記分、吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證。三、所有非必須的公共場(chǎng)所必須關(guān)閉……違反本令的，對(duì)經(jīng)營(yíng)者處10日以下治安拘留。……五、違反本令的，一律納入失信人員名單”。對(duì)比孝感的17號(hào)令，黃岡早一天發(fā)布的“凡沒有防疫工作任務(wù)而上街的居民（因病治療的除外），一律送到體育館強(qiáng)制學(xué)習(xí)”的命令，反而顯得手段溫和了很多。

在這些不斷升級(jí)的管控措施背后，我們能夠體會(huì)地方政府沉重的抗疫壓力。孝感之所以推出最嚴(yán)苛的17號(hào)令，也是因?yàn)楦鶕?jù)最新的疫情數(shù)據(jù)，孝感已經(jīng)成為湖北省內(nèi)確診患者數(shù)量最多的地級(jí)城市。市防控指揮部之所以強(qiáng)令“所有居民足不出戶”，其理由也是借此“把既有的感染者充分暴露出來(lái)，集中隔離、清除存量、嚴(yán)控增量，盡最大努力防徹底、治斷根”。

但緊迫的抗疫壓力以及維護(hù)公眾健康的公益目的，是否就能正當(dāng)化從“戰(zhàn)時(shí)管制”到“無(wú)故外出集中學(xué)習(xí)”再到“足不出戶，否則一律予以治安拘留”的所有抗疫舉措？在應(yīng)急狀態(tài)下，我們究竟是應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持日常的合法性要求，還是要求其對(duì)應(yīng)急目標(biāo)予以退讓？日漸嚴(yán)苛的管控措施確是為了避免疫情蔓延、保護(hù)公眾健康，但這種公益目的又究竟如何與受其影響的個(gè)人權(quán)利予以權(quán)衡呢？這些最嚴(yán)管控措施背后所涉及的問題都值得我們深思。

二

如何嚴(yán)格對(duì)照實(shí)定法和法理，我們輕易就能夠找出17號(hào)令中存在的法律問題。

首先是對(duì)法律保留的違反。根據(jù)《行政處罰法》第9條，“限制人身自由的處罰，只能由法律來(lái)設(shè)定”。此處的“法律”當(dāng)然只指全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律。而《立法法》同樣將“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”作為法律保留的事項(xiàng)。17號(hào)令當(dāng)然不屬于法律，其性質(zhì)只是行政規(guī)范性文件。但在這份命令中，卻廣泛設(shè)定了對(duì)公民予以行政拘留的處罰事項(xiàng)，包括居民未遵守足不出戶的要求；農(nóng)村村民在村灣內(nèi)閑逛、串門、聚集；未經(jīng)許可駕駛車輛（含摩托車、電動(dòng)車、自行車、三輪車）上路行駛；未關(guān)閉公共場(chǎng)所繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的。這些在尋常生活中原屬公民行為自由范疇的事項(xiàng)，因?yàn)殒溄恿诵姓辛籼幜P的法律后果，在此都成了應(yīng)予懲戒的“違法行為”。

其次是對(duì)法律優(yōu)先的違反。根據(jù)《行政處罰法》第14條，“其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”。但除廣泛設(shè)定行政拘留外，17號(hào)令還規(guī)定對(duì)未經(jīng)許可駕駛車輛上路行駛的當(dāng)事人在處10日治安拘留時(shí)并處500元罰款；對(duì)違反道路交通管理的，吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證的處罰。既然17號(hào)令在法律位階上低于《行政處罰法》，原則上就不能突破上位法的界限而設(shè)定處罰。除與《行政處罰法》和《立法法》相互抵牾外，第17號(hào)令同樣還違反了《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。扣押車輛的行為屬于典型的行政強(qiáng)制措施，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第10條，能夠設(shè)定查封、扣押的只有法律、法規(guī)，其他規(guī)范性文件同樣無(wú)權(quán)設(shè)定任何行政強(qiáng)制措施。

再次是對(duì)“不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止”和比例原則的違反。17號(hào)令還明令違反該命令的，一律列入失信人員名單。但信用懲戒的目的在于敦促公民誠(chéng)實(shí)守信，切實(shí)履行所負(fù)義務(wù)，因此其懲罰的行為也主要是公民的失信行為，失信行為的確定又以公民首先負(fù)擔(dān)法定義務(wù)或是約定義務(wù)為前提。而將居民村民離家外出、閑逛聚集以及駕駛車輛外出定性為“失信行為”，并將其列入失信名單予以懲戒，這種做法卻明顯存在手段與目的之間的不當(dāng)聯(lián)結(jié)，因?yàn)樵谛庞脩徒涫侄魏头揽匾咔榈哪康闹g看不到任何實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)。此外，針對(duì)同一行為，在實(shí)施拘留、罰款、吊銷許可證的行政處罰之上再施信用懲戒的行為，不僅直接有悖“一事不再罰”的法理，也與強(qiáng)調(diào)手段對(duì)于目的的達(dá)成必須適宜、必要、均衡的比例原則相互抵觸。

事實(shí)上，上述法律問題同樣出現(xiàn)在湖北十堰的“戰(zhàn)時(shí)管制令”中。根據(jù)《刑法》第451條規(guī)定，所謂“戰(zhàn)時(shí)”，專指“國(guó)家宣布進(jìn)步戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、部隊(duì)受領(lǐng)作戰(zhàn)任務(wù)或者遭敵突然奇跡。部隊(duì)執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)或處置突發(fā)性暴力事件，也以戰(zhàn)時(shí)論”，據(jù)此，疫情防控的應(yīng)急時(shí)期顯然并不屬于法律所規(guī)定的“戰(zhàn)時(shí)”。此外，根據(jù)《戒嚴(yán)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，宣布國(guó)家進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)的緊急狀態(tài)只能由全國(guó)人大常會(huì)做出。盡管十堰防控指揮部期望通過(guò)“戰(zhàn)時(shí)管制令”來(lái)傳達(dá)疫情緊迫、大眾需積極應(yīng)對(duì)的意涵，但在規(guī)范性文件中徑直宣布本地區(qū)進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，卻與上位法不符。此外，這份“戰(zhàn)時(shí)管制令”中所規(guī)定的，“不符合特定批準(zhǔn)情形的居民一律禁止出門、出樓、出小區(qū)。所有強(qiáng)行沖闖小區(qū)、庭院、樓棟、道路出入口設(shè)置的隔離、警戒、封控設(shè)施的，一律拘留”，也同樣涉及違法設(shè)定處罰的問題。而黃岡市2月15日發(fā)布的“凡沒有防疫工作任務(wù)而上街的居民（因病治療的除外），一律送到體育館強(qiáng)制學(xué)習(xí)”，也同樣涉及違法設(shè)定限制人身自由強(qiáng)制措施的問題。

三

孝感防控指揮部的17號(hào)令里，明確寫到此命令是“根據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》、《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)”制定。《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是政府在進(jìn)行公衛(wèi)防疫時(shí)的主要法律依據(jù)。這些規(guī)范規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)的應(yīng)急防控義務(wù)，同時(shí)也可被理解為是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時(shí)，授權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)可采取突破常規(guī)的應(yīng)急措施，甚至對(duì)公民自由予以正當(dāng)限制。

但仔細(xì)梳理上述法律規(guī)范對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)所能采取的應(yīng)急措施的授權(quán)，涉及公民自由的主要包括隔離、衛(wèi)生檢疫、停工停業(yè)停課、封閉被污染的公共場(chǎng)所、切斷傳播途徑，以及必要時(shí)臨時(shí)征用私人設(shè)備、設(shè)施等，而并不包含最嚴(yán)管控令中所涉及的要求居民閉門不出、不得閑逛、串門，不得駕駛車輛離開居住小區(qū)等命令。

從這三部法律規(guī)范涉及的強(qiáng)制措施來(lái)看，針對(duì)公民不履行防控義務(wù)的行政強(qiáng)制，僅包括“拒絕消毒處理的，由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門或者疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)制消毒處理”（《傳染病防治法》第27條）；“拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施”（《傳染病防治法》第39條），也不包含不服從命令到指定場(chǎng)所學(xué)習(xí)的人身強(qiáng)制。

再?gòu)娜糠梢?guī)范設(shè)定的處罰來(lái)看，《傳染病防治法》里設(shè)定的行政處罰主要在于第73條和第74條，針對(duì)行為主要涉及“（一）飲用水供水單位供應(yīng)的飲用水不符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生規(guī)范；（二）涉及飲用水衛(wèi)生安全的產(chǎn)品不符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生規(guī)范的；……”（第73條）。“（一）疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和從事病原微生物實(shí)驗(yàn)的單位，不符合國(guó)家規(guī)定的條件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)傳染病病原體樣本未按照規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格管理，造成實(shí)驗(yàn)室感染和病原微生物擴(kuò)散的；（二）違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，采集、保藏、攜帶、運(yùn)輸和使用傳染病菌種、病毒和傳染病檢測(cè)樣本的；……”（第74條）。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》里針對(duì)個(gè)人進(jìn)行治安處罰是第51條和第52條，處罰行為是“個(gè)人未按照條例的規(guī)定履行報(bào)告指責(zé)、隱瞞、緩報(bào)或者謊報(bào)，阻礙突發(fā)事件應(yīng)急處理工作人員執(zhí)行職務(wù)，拒絕國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門或者其他有關(guān)部門制定的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)，或者不配合調(diào)查、采樣、技術(shù)分析和檢驗(yàn)的……觸犯《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》，構(gòu)成違反治安管理行為的”（第51條）。“在突發(fā)事件發(fā)生期間，散布謠言、哄抬物價(jià)、欺騙消費(fèi)者，擾亂社會(huì)秩序、市場(chǎng)秩序的，由公安機(jī)關(guān)或者工商行政管理部門依法給予行政處罰……”。但上述內(nèi)容與最嚴(yán)管控令所涉及的行為幾乎沒有任何關(guān)聯(lián)。

與17號(hào)令最直接相關(guān)的罰則是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第66條。“單位或個(gè)人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰”。而此條也最有可能成為防控指揮部管控令的引據(jù)。但根據(jù)本條的語(yǔ)詞表述和行文邏輯，所謂“單位或個(gè)人不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施”，之前又嵌套了“違反本法規(guī)定”，這就意味著本條所針對(duì)的違法行為是單位或個(gè)人違反了所在地人民政府及其有關(guān)部門根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所發(fā)布的決定、命令或不配合其依法采取的措施。換言之，其并未隱含對(duì)地方政府和有關(guān)部門可對(duì)公民設(shè)定超出《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以外的其他義務(wù)，且在公民未遵守上述義務(wù)時(shí)對(duì)其施以處罰的默許。

此外，本條還要求單位或個(gè)人的上述行為需同時(shí)違反《治安管理處罰法》。此處所涉及的是《治安管理處罰法》第50條，“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日之上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（一）拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)下依法發(fā)布的決定、命令的……”。但依據(jù)此條，要對(duì)個(gè)人不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門的決定、命令予以治安處罰的前提也在于，該決定、命令是人民政府是在緊急狀態(tài)下依法發(fā)布的，即應(yīng)急決定、命令同樣不能超出《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的授權(quán)范圍。從這個(gè)意義上說(shuō)，只要個(gè)人不服從所在地政府及有關(guān)部門的決定、命令就一律對(duì)其進(jìn)行治安處罰，而無(wú)論該決定或命令本身是否有法律依據(jù)，同樣是對(duì)《治安管理處罰法》第50條的擴(kuò)張適用。

經(jīng)由對(duì)上述三部法律規(guī)范的授權(quán)規(guī)定和相應(yīng)罰則的梳理，我們可大致得出結(jié)論如下：

第一、三部針對(duì)疫情防控的法律規(guī)范并未明確授權(quán)防控指揮部門可以采取諸如要求居民閉門不出不得離開居住樓棟、不得在村灣閑、遛彎、聚集，以及不得了駕駛車輛進(jìn)出居住小區(qū)的應(yīng)急措施。

第二、上述法律規(guī)范所涉及的罰則尤其是可引發(fā)治安管理處罰的，范圍都相當(dāng)有限，所涉及的違法行為與17號(hào)令中的規(guī)定基本無(wú)關(guān)。

第三、最有可能成為17號(hào)令法律依據(jù)的《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第66條，但該條所涉及的違法行為是個(gè)人不服從地方政府和有關(guān)機(jī)關(guān)依據(jù)該法所實(shí)施的應(yīng)急措施，換言之，其既未默許地方政府和有關(guān)機(jī)關(guān)可采取超出該法的應(yīng)急措施，也未默許公權(quán)機(jī)關(guān)可對(duì)公民不遵守這種超出授權(quán)范圍的決定命令的行為施以處罰。此外，援引《治安管理處罰法》第50條，對(duì)公民不服行政決定、命令的行為一律進(jìn)行治安處罰，而無(wú)論該決定、命令是否具有法律依據(jù)，屬于對(duì)該條的擴(kuò)張適用。

四

既然《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》并未明確授權(quán)防控機(jī)關(guān)可采取超出其規(guī)定范圍之外的應(yīng)急手段，也未規(guī)定對(duì)公民不服從防控機(jī)關(guān)決定、命令的行為，可徑直采取包括行政拘留在內(nèi)的治安處罰，那么防控機(jī)關(guān)又憑借何種依據(jù)，認(rèn)定自己能夠超范圍采取應(yīng)急手段、超范圍為公民設(shè)定義務(wù)且對(duì)公民不履行該義務(wù)的行為施以處罰？

另有一種可能就是很多地方政府的防控指揮部或許認(rèn)為，上述應(yīng)急法律規(guī)范中隱含了一種“概括授權(quán)”，即授權(quán)其在應(yīng)急狀態(tài)下可采取所有其認(rèn)為對(duì)于遏制疫情蔓延有所必要的措施。

最有可能為這種“概括授權(quán)”說(shuō)法提供依據(jù)的是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第4條，“突發(fā)事件發(fā)生后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府成立地方突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部。省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作。縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門，具體負(fù)責(zé)組織突發(fā)事件的調(diào)查、控制和醫(yī)療救治工作。縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理的有關(guān)工作”，以及《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》2.1.2，“省級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部由省級(jí)人民政府有關(guān)部門組成，實(shí)行屬地管理的原則，負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的協(xié)調(diào)和指揮，做出處理本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策，決定要采取的措施……各市（地）級(jí)、縣級(jí)衛(wèi)生行政部門要制定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的日常管理工作”。

上述條文授權(quán)省級(jí)突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部領(lǐng)導(dǎo)和指揮突發(fā)事件應(yīng)急處理工作，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)急處理。尤其是《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》授權(quán)“全國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部做出處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重大決策”，以及“省級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部做出處理本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策，決定要采取的措施”。但這些規(guī)定能否就理解為是對(duì)所有應(yīng)急手段的一攬子授權(quán)呢？換言之，“做出重大決策”以及“決定要采取的措施”是否就意味著地方政府能夠在《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》之外，采取超出其授權(quán)范圍的應(yīng)急措施呢？

從憲法的一般原理出發(fā)，如果將上述法律規(guī)范理解概括性授權(quán)依據(jù)會(huì)存在如下問題：

第一、現(xiàn)代憲法原則上是反對(duì)概括授權(quán)的。其原因在于，基于民主正當(dāng)性要求，法律保留原則將限制基本權(quán)的權(quán)能專門授予立法機(jī)關(guān)，但立法者亦有可能怠于履行監(jiān)督職責(zé)，而恣意開出空白支票，因此，在法律保留原則之下又有“授權(quán)明確性”的要求，即法律的授權(quán)應(yīng)盡可能明確其內(nèi)容、界限和期限。從這個(gè)意義上說(shuō)，授權(quán)明確性要求的提出就是對(duì)所謂“概括授權(quán)”的反對(duì)。這一要求同樣明確規(guī)定在我國(guó)《立法法》第10條中，“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等”。

第二、嚴(yán)格意義上的法律保留原則要求作為行政授權(quán)依據(jù)的必須是法律，即立法機(jī)關(guān)的意思表示，而非行政法規(guī)和決定、命令。但無(wú)論是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》還是《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》都是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和決定，將其作為概括授權(quán)的依據(jù)，并認(rèn)為它們可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)超越更上位的《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也同樣欠缺妥當(dāng)性，而無(wú)法在法體系中獲得周延解釋；第三、上述兩部法律規(guī)范從性質(zhì)而言都屬于行政組織規(guī)范，是行政機(jī)關(guān)在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織守則，從這個(gè)意義上說(shuō)，也不能將其作為行為方式和應(yīng)急手段的授權(quán)依據(jù)。

五

上述規(guī)范性文件的法律問題對(duì)照實(shí)體法和法理并不難識(shí)別，但在大疫之下，要輕易否定其正當(dāng)性似乎也不是那么容易。疫情來(lái)勢(shì)洶洶，感染人數(shù)眾多，而傳播途徑迄今都未獲科學(xué)完全確認(rèn)，甚至在身體接觸和空氣飛沫之外，是否真的存在糞口傳播和氣溶膠傳播的可能也未被徹底排除。在此背景下，我們完全能夠理解那些疫情較重的地方政府寧可嚴(yán)防死守，也不愿輕易松懈的政策選擇。

十堰市張灣區(qū)在發(fā)出“戰(zhàn)時(shí)管制”通告時(shí)，曾對(duì)公眾作出如下說(shuō)明，“非常時(shí)期、非常之舉、勢(shì)在必行、迫不得已。請(qǐng)全區(qū)居民一起再居家堅(jiān)守14天，自我防護(hù)、相互隔離、靜待病毒出現(xiàn)、倒逼病源暴露。力求不感染、堅(jiān)決不傳染”，說(shuō)明言辭懇切，聞之動(dòng)容。許多市民在訪談中也紛紛表示理解這種戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員，認(rèn)同政府寧嚴(yán)勿松的做法。

地方政府僅憑抗疫熱誠(chéng)，是否就能作出超越現(xiàn)行法之上的命令和舉措；當(dāng)出現(xiàn)威脅大眾健康的突發(fā)衛(wèi)生事件時(shí)，日常的合法性要求是否要向應(yīng)急目標(biāo)退讓？這些問題在疫情發(fā)生后就不斷拷問我們的立場(chǎng)和判斷。但如果我們還認(rèn)同法治在維續(xù)共同體生活時(shí)所提供的確定性和可預(yù)見性的價(jià)值，認(rèn)同即使是危機(jī)時(shí)刻的公衛(wèi)防疫也需在法治的軌道上有序進(jìn)行，那么對(duì)這些問題的回答就不能從僅從大眾情感或是行政效果上進(jìn)行。

即使在應(yīng)急狀態(tài)下仍應(yīng)謹(jǐn)守法治的一般界限，這一點(diǎn)在既往在處理諸多突發(fā)事件時(shí)，已經(jīng)為我們所深刻體察。也正是因?yàn)橐呀?jīng)覺察到這一點(diǎn)，在《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》的“工作原則”中同樣明確規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府和衛(wèi)生行政部門要按照相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系，建立健全系統(tǒng)、規(guī)范的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作制度，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件和可能發(fā)生的公共衛(wèi)生事件作出迅速反應(yīng)，及時(shí)、有效開展監(jiān)測(cè)、報(bào)告和處理工作”。據(jù)此，防控部門在發(fā)布抗疫措施時(shí)理應(yīng)自覺遵守法律規(guī)定，謹(jǐn)守法治界限。

法治界限禁止防控部門在沒有上位法依據(jù)的前提下，違法為公民設(shè)定義務(wù)或限制剝奪其權(quán)利；要求其無(wú)論是發(fā)布命令還是具體執(zhí)行都需遵守行政法治的一般原則，尤其是遵循法律保留、法律優(yōu)先、正當(dāng)程序和比例原則等行政法治的核心價(jià)值；提示其不能動(dòng)輒就發(fā)動(dòng)對(duì)公民的懲戒，不能簡(jiǎn)單粗暴地通過(guò)行政處罰或強(qiáng)制來(lái)達(dá)到行政目的，相反，應(yīng)將鼓勵(lì)、指導(dǎo)、建議、勸誡、合作作為行為手段的首要選擇。

反觀疫情最吃重的武漢，其在近期最重要的抗疫之舉是通過(guò)拉網(wǎng)方式對(duì)居住人口進(jìn)行全面排查，借此將所有確診、疑似、發(fā)燒和密切接觸四類人員全部找出。在此過(guò)程中，科學(xué)研判和數(shù)據(jù)管理發(fā)揮了重要作用。并不訴諸劇烈的戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，而是更多地倚賴于數(shù)據(jù)披露、信息篩查、科學(xué)布防，這種方式在疫情防控中更能為人們所接受和理解，更能引導(dǎo)人們主動(dòng)配合，從長(zhǎng)期來(lái)看，也更易取得防控實(shí)效。而這一工作指南也早已反映在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第5條中，“突發(fā)事件應(yīng)急工作，應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)防為主、常備不懈的方針，貫徹……依靠科學(xué)、加強(qiáng)合作的原則”。

此外，為防止防控部門基于壓力貿(mào)然出臺(tái)與上位法不符的防控措施，也應(yīng)適時(shí)引入對(duì)防控規(guī)范性文件的事先和事后審查機(jī)制。事實(shí)上，很多地方從本月起也已啟動(dòng)對(duì)疫情防控文件的審查機(jī)制，例如北京、上海和廣州等城市都先后明確，“發(fā)布疫情防控政策文件，需先經(jīng)合法性審查”，“每份以市政府或市政府辦公廳名義印發(fā)的抗疫文件，都要在通過(guò)合法性審查后才對(duì)外發(fā)布”。事先的合法性審查機(jī)制避免了抗疫文件脫逸出法治軌道，也確保了防控工作能夠真正依法有序進(jìn)行。相應(yīng)的，在防控文件頒布后，政府法制機(jī)構(gòu)或司法行政部門發(fā)現(xiàn)其存在法治問題的，也應(yīng)當(dāng)積極展開事后監(jiān)督進(jìn)行及時(shí)糾偏，以防止依此文件進(jìn)行粗暴執(zhí)法而加劇矛盾沖突。

傳染病大范圍暴發(fā)，病亡人數(shù)眾多，對(duì)于公眾而言已經(jīng)是一場(chǎng)災(zāi)難；如果此時(shí)我們?cè)倩颉熬o急狀態(tài)下無(wú)法律”的極端，無(wú)疑又會(huì)陷入另一場(chǎng)浩劫。因此，不能因?yàn)榭挂邏毫洼p易突破法治邊界，這不僅應(yīng)成為深陷疫情漩渦的每個(gè)個(gè)體的共識(shí)，也應(yīng)成為地方政府在面對(duì)疫情時(shí)需始終堅(jiān)守的立場(chǎng)。

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作者趙宏，系中國(guó)政法大學(xué)教授。 法治中國(guó)，不在宏大的敘事，而在細(xì)節(jié)的雕琢。在“法治的細(xì)節(jié)”中，讓我們超越結(jié)果而明晰法治的脈絡(luò)。本專欄由法律法學(xué)界專業(yè)人士為您特供。