目前，新冠肺炎疫情防控工作到了最吃勁的關鍵階段。習總書記明確強調，統籌疫情防控和經濟社會發展，既是一次大戰，也是一次大考。除了疫情流行中心的武漢市和湖北省以外，全國絕大都數地區都在繼續抓好疫情防控工作的同時積極實現復工、復產、復學。

就目前實際情況看，各地的復工、復產、復學工作總體上不容樂觀。其中，在復學方面，目前還尚未破題，主要是因師生人數普遍較多，一旦復學，將會對口罩等醫用物資產生巨大需求，從而透支原本就十分緊張的醫用物資。此外，學校也是人口密集之地，貿然復學，將會大大加劇交叉感染的風險。總之，復學的條件目前尚不具備，還需稍安勿躁。

目前較有起色的是復工，部分地區甚至達到了不錯的復工率。與之相比，復產工作要相對遲滯，主要是因勞動力等主要生產要素供應不足。特別是在沿海地區，勞動力主要依靠中西部地區農村的企業，復工、復產，特別是復產難度較大。

筆者電話調研了湖南、江西、山東、河南等省的幾個縣，基層干部們都表示，在本地的復工復產方面，壓力不是很大，正在有序實現復工復產。因為本地企業主要是用本地的勞動力，復工復產對疫情防控的沖擊不大。但若是徹底放松流動，實現勞務輸出，他們表示還有很大壓力，因為一級響應還沒解除。

那么復工、復產的困難在哪里？如何破解？筆者認為，主要有以下三個方面的原因：

農民：離鄉務工缺口罩，抵達務工地還可能被隔離14天

復工、復產的困難主要表現在東部沿海地區的勞動力供應普遍不足，因為中西部地區農村的農民大都還在家里呆著，沒有出門。從農民的角度來看，主要有以下兩方面的原因：

一是絕大多數農民嚴重缺乏口罩等基本醫用物資，沒有離開家鄉到外地務工的基本醫療衛生防護條件。自此次新冠肺炎疫情爆發以來，口罩等基本醫用物資主要輸送到了疫情防控的最前沿。在中西部農村地區，口罩等基本醫用物資的供應原本就極為稀缺，這些極為稀缺的口罩等基本醫用物資主要配置給了奮戰在當地疫情防控一線的醫護人員、基層干部和重點人員等，絕大多數普通農民在市場上買不到口罩。農民呆在家里，不僅對于減低新冠肺炎的流行做出了貢獻，同時也節省了醫用物資，體現了廣大農村地區作為疫情防控的戰略腹地意義和社會“穩定器”功能。問題是，在當前面臨復工、復產的新形勢下，由于農民普遍缺乏口罩等基本醫用物資儲備，從而大大限制了他們離開家鄉到外地務工的能力和客觀條件。

二是農民基于個人經濟理性，缺乏外出務工的內生驅動力。中西部地區農村目前大都還保留有自給自足的小農經濟，在切斷與外界的經濟聯系后，盡管貨幣收入顯著減少，但并不會影響溫飽。目前，沿海地區雖面臨嚴峻的用工荒，但同時也高度重視疫情防控工作。出于安全考慮，對于從外地過來的流動人口，普遍要求進行一定時間（一般是14天）的醫學隔離觀察。在此期間的吃住費用需農民工自理。這就意味著，農民到外地務工，首先需要面臨14天左右的純消費生活。在目前形勢下，外地的吃住成本比平常要高（部分地區還實行了懲罰性的食宿收費標準），甚至還可能會喪失尊嚴（被歧視等），或在高速路上滯留、流浪（進不去城，回不了家），這樣的生活自然比不上繼續在家里呆一段時間體面和劃算。

總之，從農民方面看，當前復工、復產的困難之處主要是因為農民沒有外出務工的基本條件（缺乏口罩的基本醫療物資，懷有被感染的恐懼），也欠缺外出的內生（經濟）動力。

中西部基層政府：無復工復產顧慮，全面放開人員流動恐增加防疫壓力

中西部地區基層政府的行為也是影響農民流動狀況的重要因素。特別是主流輿論從“懶政”的高度提出這個問題之后，有不少文章開始從中西部地區基層政府的角度做分析。

筆者的調查顯示，中西部地區基層政府在積極做好疫情防控工作的同時，也在努力實現復工、復產的目標。特別是中西部縣域范圍內、以本地勞動力為主的企業復工和復產成效較好。但不可否認，中西部地區基層政府在對跨區域的勞動力輸出方面，確實還普遍存在著一些困難和困惑。因此，筆者認為，不能籠統地認為當地不重視復工、復產工作，也不宜簡單地將當地勞動力無法有效輸出上升到“懶政”高度。

目前，關鍵要看疫情防控與復工、復產的兼容性。在中西部地區，本地的復工、復產與疫情防控是兼容的，而東部沿海地區的復工、復產，對中西部地區而言并沒有直接的幫助，反而造成了其疫情防控難度的增加。

在縣域乃至市域范圍內，當地政府對于人口流動具有可控性，從而保障了疫情防控的成效。在縣域內，從家門口到企業，通過車接車送、中途不允許下車等特殊安排，能夠比較有效地對人口流動進行監控和管制，從而最大程度地降低風險。本地人在本地企業里上班，因為其間的通道是被政府嚴格監控的，所以不需要進行多次醫學隔離，而一旦跨區域輸出勞動力，在勞動力流入地和輸出地之間存在一個盲區，疫情擴散的風險和疫情防控的工作量將大大增加。作為勞動力輸出地，農民外出流動更加容易，往往同時意味著在縣域范圍內的流動加大，當地疫情失控的可能性加大，防疫工作量增加。而作為勞動力流入地，則不得不進行14天的醫學觀察，提高了農民的外出成本。

盡管目前從各地新增確診人數上看，全國絕大多數地區的日增確診人數普遍不多。但是，如果考慮到這些確診病例接觸過的人群，則將是一個規模不小的群體。確診患者只是傳染病防控工作中的一部分對象，更龐大的對象是密切接觸者以及普通民眾。中西部地區基層政府在給確診患者提供專業診療服務的同時，也要給密切接觸者配備不少的人力和物力。全面放開縣域范圍內的人口流動，雖然可能有利于沿海地區的復工、復產，但卻并不會給中西部地區的復工、復產產生更多幫助，反而增加防疫的風險和工作量。

綜上，筆者認為，中西部地區沒有全面放開人口流動，主要有兩個原因：一是因為疫情防控的壓力仍然較大；二是因為從其自身角度來說，在不全面放開人口流動的情況下，中西部地區也可實現復工、復產，而沿海地區的復工、復產需求并不能對其產生直接激勵。

實際上，在解決了中西部地區基層政府對全面放開當地人口流動限制的擔憂之后，筆者相信，絕大多數基層政府不會故意阻攔當地農民外出務工。

筆者認為，在基層肩挑兩副重擔的關鍵期，單純給基層施加政治壓力難以實現有效平衡疫情防控工作和復工、復產的目標，甚至可能造成基層形式主義的泛濫，從而更加偏離目標。可行的辦法是按照“依法行政”的原則，貫徹落實中央提出的“科學防控、精準防控”理念。而要實現上述目標，需要上級政府通過有效的機制調整，給中西部地區的基層政府“減壓”。

省級政府：根據疫情情況及時調整突發公共衛生事件響應等級，促進復工復產

中西部地區基層政府之所以在勞動力輸出方面放不開，并不是因為壓力不夠大，而是因為壓力太大。解決這個問題的辦法，主要不是繼續施加壓力，而是要給它們科學減壓。在這方面，上級政府需要有所作為，特別是要在有關的機制方面做出符合當地實際情況的調整。

筆者認為，根據各地疫情形勢的實際狀況，有差別地、動態地調整各地此次突發公共衛生事件應急響應的級別，是給基層政府切實減輕壓力，體現中央提出的“科學防控、精準防控、依法防控”的精神和理念，實現疫情防控和恢復經濟社會發展統籌兼顧的關鍵一招。

眾所周知，我國的應急響應是在“非典”疫情爆發后才開始正式進行體系化建設。應急體系的基本架構是“一案三制”。“一案”是應急預案，三制分別是管理體制、運行機制和法制。經過十多年的法制建設，形成了具有我國特色的應急管理法律體系。《國家突發公共衛生事件應急預案》將突發公共衛生事件分為四級，分別是特別重大公共衛生事件（Ⅰ級）、重大公共衛生事件（Ⅱ級）、較大公共衛生事件（Ⅲ級）和一般公共衛生事件（Ⅳ級）。

此次新冠肺炎疫情，除湖北、海南等地最初啟動了Ⅱ級響應以外，絕大多數地區從最初便啟動了Ⅰ級響應，并持續至今。但在近一個月的時間里，各地的新冠疫情形勢發生了巨大變化。部分省（市、縣）甚至已經實現了多日的“清零”或日均確診患者個位數增長，但卻仍在執行Ⅰ級響應。筆者認為，各地目前仍在執行的應急響應級別與當地疫情的客觀實際情況不匹配，這是造成當地基層政府難以在疫情防控工作和復工、復產之間實現統籌的制度性障礙。

按照國家最新提出的“以縣為單位，科學劃分疫情風險等級”的要求，筆者認為，上級政府要結合轄區各地方的疫情實際狀況和當地醫療衛生機構的收治能力等多方面因素，對各地的應急響應級別進行有差別和動態地調整。部分省（市、縣）可根據實際情況適當下調應急響應級別，對于那些徹底實現清零且持續穩定的地區，甚至可以直接進行響應終結。當然，若是在下調響應級別之后，出現了疫情反彈的趨勢，也可以在科學研判之后，重新上調相應地區的響應級別。通過突發公共衛生事件應急響應級別的動態調整機制，使之更加符合疫情發展實際，從而給基層統籌疫情防控和恢復經濟社會發展提供良好的制度保障。

總之，上級政府要通過及時調整此次新冠肺炎疫情應急響應級別，把基層政府從重壓中解放出來，解除其后顧之憂，讓他們輕裝上陣。在此背景下，筆者認為，全國絕大多數的基層政府都可以嘗試采取“扎口袋”的戰術，縮小管控面，進一步精確管控點，對重點人群及其所在區域進行嚴格管理，對此外的區域則全面放開人口流動，妥善推動復工、復產。

（作者田孟系武漢大學中國鄉村治理研究中心博士后）