按照中央應對疫情工作領導小組部署，2月7日以后，全國將有序推動恢復正常生產。伴隨復工期的到來，嚴控出入、居家隔離的封閉式防控模式也要向流動性、半開放防控模式轉變，加之人口回流高峰加持，城市社區疫情防控壓力將驟增。城市社區防疫仍薄弱，表面看來是人力不足、網格懸浮，實質卻是城市社區基層組織薄弱、依法自治欠缺，需在疫情防控中夯實基礎和理順城市社區治理體系。

城市社區防疫體系存在的問題

（一）行政管控無抓手

城市社區面積大、人口多，缺乏基層組織建設。目前我國有9萬余個城市社區，社區居民委員會40余萬個。一般而言，至多10名左右的社區工作人員要面對轄區數萬人口。城市社區網格是由點到面輻射、內部空洞的彌散結構，網格員由社區干部擔任，一名網格員要對接約2000名陌生居民。社區工作人員長期負責條線化行政工作，如開證明、蓋章、辦醫保社保低保、組織活動、整理材料；在擔任網格員時，也多是環境巡視和上傳信息，對居民并不熟悉。且因待遇低，社區人員流動性也頗大。在干群關系陌生化情況下，社區人員下到社區就似一葉扁舟水上漂，方向模糊。在住宅小區內，能為社區人員發揮網格輔助作用的物業人員中也只有稍識得業主的若干名保安。其實社區中的節點人物是樓棟長、黨員、退役軍人、退休公職人員、積極分子、熱心人士、婦女能人等，但均未被動員組織起來作為社區網格的幫手。那么，城市社區網格實則面廣而內空。

目前，行政管控在社區無組織支撐，只能倚賴“數據”防控。社區和衛健部門反復進行信息登記排查，或通過發布APP信息系統來統計。但紙質信息無法匯總，更多是作登記、統計或留痕，如果整理成大數據系統，錄入工作繁重。對于電子統計系統，年輕人擔心信息泄露、老年人不會使用，也難有效。當下依托數據信息、通行證式的防控主要是“符號”管控，體現了技術監控能力的增強，但也虛化了“人的組織”，社區人員面對的是大量的符號，居民成為技術的目標要素，社區人員缺乏對群眾的熟悉、感情和交往。社區也不再是一個共同體，而是作為符號、數量的集合，此即城市社區治理懸浮之原因所在。

（二）物業服務無自治

我國實行城市居民小區的運轉由物業服務維持的模式。但物業服務的范疇主要是環境衛生、綠化、道路、車位、水電維修等共用設施管理。

城市居民小區有物業無自治。自治包括兩層含義：第一，在實施法律政策方面，能夠通過群眾自組織的力量予以一定程度的實施；第二，在社區規范方面，能夠在居住空間內形成一定的居民公約和秩序規范。雖然城市社區也有《市民公約》《業主規約》，但基本都是政府制定張貼的文明宣傳標語，內容抽象、不具有具體行為指引性，實施措施也失之闕如。而居民占用樓道亂擺亂放、亂吐痰等行為，物業基本無法管理，居民之間更不會為此得罪人而去指責制止。如，在疫情期間，有居民想在門口搭小鞋架放鞋，卻無奈發現樓道已被鄰居擺了太多雜物。居民小區無自治還體現為疫情期間各種居民矛盾無法化解，導致居民權利受到非法侵犯。如北京某小區保安禁止身份證非“110”開頭的業主進小區，已在小區的業主則于一旁看戲；有的小區業委會投票不允許外地戶籍業主和租戶進小區。“土客”矛盾、住戶矛盾無法化解，正是城市居民小區日常無自治、防疫時亂治的表現。

城市社區無自治還體現在居民無法組織起來做任何事情，只能“社區干、群眾看”或“物業干、群眾看”，以至于在疫情較為嚴重的社區，社區人員跑斷腿也難免顧此失彼，居民卻是怨聲載道。返城高潮到來后，居家隔離人員增多、社區流動性增大，僅靠社區人員防疫無異于杯水車薪。

（三）居民生活無互助

城市社區雖是居住單元，但并無社區凝聚力和團結性，加之商品房小區市場化塑造的疊加，居民生活互助性極低。疫情中居民家庭衣食住行的困難皆由個體家庭克服，社區內沒有互助組織。

正常情況下，居民買菜、老年人測血糖血壓、孕婦幼兒健康檢查以及老幼群體生病發燒等小事都由居民家庭解決。但疫情防控下，小區封閉管理、公共交通封鎖，居民出行、購物、就業都受到管制，社區擔負著兜底服務的屬地責任，社區人員就成了送菜送藥的“大管家”。但復工以后，居家隔離的人數攀升，社區人員也難以“以一敵千”。社區也沒有為互助組織中的樞紐群體，如黨員、樓棟長、退役軍人、退休公職人員、熱心青年、出租車司機、技術能人、婦女代表等提供適合的平臺，使社區缺乏公共互助性。

加強復工后城市社區防疫體系建設的建議

進入有序復工階段以后，城市社區目前的“靜止、封閉”式的防控須向“動態、排查”式防控轉變，社區管理須由居家隔離向生活管控轉變，對社區的治理能動性和主體性提出更高要求。防疫不僅是“攻堅戰”，更是“持久戰”，要將未來3~4月的防疫管控和公共衛生治理作為改善社區治理的引擎，以緊抓防疫提升城市社區治理，以加強城市社區治理促進防疫。

（一）組織建設

1、以樓棟、小區等居住空間為單位，選任樓棟長、樓黨小組長、片長等。樓棟長可以輔助社區人員做好防疫宣傳、提供排查信息、收集居民訴求和協調鄰里關系等工作。實踐中，絕大部分小區沒有樓棟長。因樓棟長少有誤工補貼、居民不愿介入矛盾等原因，難以動員合適人選擔任。樓棟長是公益職務，可考慮輪流擔任或要求從社區設施出租收入中補貼。拆遷安置小區、單位小區、多層小區等熟人社會基礎較好的小區可加強探索推動樓棟長實踐。

2、以黨建引領社區組織。社區黨支部、物業黨支部、業委會黨組織及居民黨員都應在社區黨建中發揮引領作用；尤其要加強物業公司、業委會的黨組織建設，加強其遵守法律、響應國家政策和服務居民的角色。社區居民黨員在公共衛生消殺、小區防疫上有監督權、建議權，亦有帶頭遵守防疫政策法規的義務。同時，社區、物業要為居民黨員輔助社區防疫提供組織平臺，如在阻止人群聚集、為居家隔離群眾做心理疏導、宣傳防疫知識和法規等方面提供一定的組織機會和條件。

3、以縱向層級關系填充橫向網格，實現“社區-物業”聯動。社會治理網格化是技術治理，但在防疫實踐中，社會網格治理難以發揮有力作用。

不僅因為社區網格員對居民是“以一對千”、人力不足。更有機制原因：社區網格是集核查信息、人社服務和問題上報于一體的包片巡查，在巡事不巡人的日常狀態下尚可運轉，但疫情防控考驗的卻是組織居民、群眾工作、維持秩序的“管人”能力。在各地規定外地返城人員必須居家隔離兩周的情況下，排查監督工作將大為增加，更加需要加強物業、居民組織與社區的聯動。如杭州市《關于嚴格做好疫情防控幫助企業復工復產的若干政策》規定，加大對物業企業扶持力度，對參與屬地疫情防控工作的住宅小區物業服務企業，政府可按照在管面積每平方米0.5元的標準給予兩個月補貼。推動層級治理的運轉，還須擴充物業治理的內容和功能，增強物業在調解糾紛、組織居民的能動性。

4、打造便民平臺、培育居民自組織，使社會化公共服務在社區落地。國務院辦公廳《關于印發社區服務體系建設規劃（2011-2015）》強調整合社會化力量建設社區服務體系。防疫時期，可打造供貨、訂購、配送一體化線上生鮮蔬菜平臺；也可以通過以居民自組織對接社會化、市場化服務，優化供應穩定性和需求匹配性。不同類型小區的住戶群體不同，信息能力、技術能力、組織能力皆有所差異，對不同類型小區揚其長、避其短，需要社區有更加細致的治理形式。

（二）依法自治

1、依法制定和及時修訂社區防疫辦法，制定防疫辦法時要賦權屬地、征詢一線、上級統籌。《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發事件應對法》及國家衛健委《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作的通知》為社區防疫規范的制定提供了依據。各地各級政府也陸續以“通知”“通告”“公示”的形式發布了防疫辦法。各地防疫辦法主要包括封閉管理、嚴控出入、禁止聚集、戴口罩、出租屋管理等內容。但各地政府出臺防疫辦法也存在一刀切、統計數據信息要求過多、操作性差等問題，制定規范時要征詢一線人員意見、增強基層自主權。基層政府的防控辦法也存在與上級政府復工規定沖突、集中隔離收費過高等問題，導致按企業要求復工的居民無處居住，引發社會矛盾。

因此，各級政府應急管理指導小組應加強復工規定、企業防疫規范、社區防疫規范等規定的統籌，減少規范內容沖突、減少為居民帶來的不便。此外，各級政府制定防疫辦法時，還應注意保護居民信息安全，并保障居民合理的出行、生活權利。

2、引導社區自治，制止違法和侵權的“業主規約”。隨著返城人員增多，“土客”矛盾、業主與租戶矛盾增多。有的社區出現在無政府規范要求的情況下禁止非戶籍業主、租戶入住、限制出行等“硬核”防疫約定，侵犯了其他居民的合法權利。社區自治應是居民自組織實施法律政策、維護公共秩序而不是搞“土圍子”。對物業小區消殺、消防等自治措施也要加強排查，在防疫的同時排除安全隱患。加強社區自治并不僅僅在于封閉式防疫，更為重要的，一是要拓寬居民小組自治事項，將公共衛生防疫、垃圾分類、樓道占用、高空拋物、噪音管理等都納入到自治范疇；二是要建立自治機制，既有的政府制定的市民公約過于抽象，因而引導居民在居住小區內協商制定具體的“居民規約”或“行為準則”，在小區內派發、張貼、宣傳并督促居民遵守。

3、落實防疫的監管和主體責任，保障和規范社區防疫排查和執法活動。社區排查和防控執法由執法大隊、社區人員、物業人員和志愿者等實施，要保障其防控執法行為，也要引導執法人員通過宣傳防控規范、勸導教育、心理疏導等方式執法，加強做群眾工作的能力。要落實防疫執法人員發現矛盾、調解矛盾和上報矛盾的職責，減少防控中引發的居民沖突。

4、加強法律宣傳，送法進社區。日常法律宣傳以拉橫幅、街頭發傳單等方式進行，受眾少、宣傳的內容也離居民日常生活較遠。而疫情防控的排查、巡邏車等則是在社區宣傳社區治理法規、塑造社區治理秩序的契機。社區防控宣傳是動員、教育，通過潛移默化的要求引導居民行為。農村“喇叭”發揮了重要宣傳作用，以契合農村生活的形式教育和引導農民；而城市社區要么無“喇叭”，要么是生硬刻板的廣播，內容主要是居家隔離、向政府登記和禁止聚集。應該在城市社區加強宣傳防疫法律、防疫科學知識、救助渠道和心理疏導的相關內容，可通過社區巡邏車宣傳，也可以組織志愿者宣傳隊，既是排查也是宣傳。同時也要宣傳社區治安管理的法律，如禁止高空拋物、禁止散布謠言、禁止亂丟垃圾等內容。

（三）增援減負

1、組織機關干部下社區。為了彌補社區防疫薄弱的短板，許多地區已組織機關干部志愿者隊伍下沉到社區開展疫情防控，這不僅有利于機關干部走群眾路線，更能切實緩解社區人員不足的壓力。尤其對老舊小區、安置小區等物業較弱的小區要增加志愿者支援。但要切實防止機關干部下社區僅作督察、督導或者做填表、數據統計工作，而且因機關干部并不熟悉社區情況、暫時性援助的特點，熟悉居民、對接群眾的工作仍應主要有社區人員負責。機關干部下社區應輔助防控知識宣傳、教育勸導、執法、物資分發、環境消殺等工作。

2、減少社區行政工作，優化數據信息統計口徑。社區行政化是社區治理懸浮的重要原因，社區干部忙于各種臺賬、材料和信息統計搜集。如每次社區黨建的主題教育活動都要四五套臺賬，花費半周時間，在有的社區還要交叉檢查、補充材料。社區還承擔著繁重的對接條線統計信息數據的工作，且因各條線要求不一，數據要反復報送。根據網格員管理清單，社區網格員管理事項也是上報事件、設施巡查數據，且網格APP填報工作繁瑣。但疫情防控和社區治理是組織動員群眾、塑造社區秩序的工作，若無動員組織群眾，就變成“干部干、群眾看”，一旦復工返城居家隔離人數增多、排查壓力增大，社區人力不足問題就會凸顯。社區去行政化，切實減少做臺賬、整材料、統計數據工作將有利于夯實社區防疫基礎。

總之，社區工作要做實做細，只有有序組織、有力統籌，才能有效執行，才能提升城市社區治理體系和治理能力水平。

（作者王麗惠系南京師范大學中國法治現代化研究院研究員，武漢大學中國鄉村治理研究中心研究人員）