一

前日在朋友圈看到一則新聞，日本某小學給家長發通知，提示中國武漢發生了新型冠狀病毒肺炎，告知大家要做好積極應對，結尾溫馨地附上，“隨著信息不斷在網絡傳播，可能會對中國及武漢人產生歧視言論，但希望家長跟孩子說起此事時加以注意，萬望培養孩子正確的人權意識”。聯想此前一則同樣與日本有關的新聞，出現新冠疫情后，日本政府宣布100%承擔患者的治療費用，不分國籍和簽證種類，且也不公開患者國籍，因為“國籍與治療無關”。

對比上述的理性和善意，我們在此次疫情阻擊戰中更多看到的是：許多居民小區打出“湖北人不得入內”的牌子，保安強制性檢查身份證件，堅拒湖北人進入；多地賓館酒店同樣采取嚴禁湖北人入住的硬核措施；在很多單位的日常篩查中，都要求員工提供近日是否與湖北人或武漢人接觸過的信息；更有甚者，武漢市市長在武漢封城后宣稱，在封城之前已有500萬人因為春節和疫情影響離開武漢，這一重磅消息使很多網民開始了對這些“出逃者”的集體道德譴責，很多地方甚至公開發布武漢返鄉人員的個人信息。對病毒的恐懼儼然變成普遍的“恐鄂”和對武漢人的無差別歧視。

在災難和不幸面前求取自保，這一點是人性使然，但基于對自身安全的考慮就無差別地歧視他人，卻喪失了人之為人所應有的最基本的同理心和共情力。本文無意從道德上對個人基于“恐鄂”情緒而采取的無差別歧視進行評價，而只是嘗試從法律的角度分析在肆虐的疫情之下，那些深處漩渦中的武漢人和湖北人其個體權利因為疫情防控而受到的必要收縮，以及在必要收縮背后，公權機關對其權利本質內容必須給予的維護和保障。

二

個體雖然平等地享有基本權利，但其權利卻會因國家利益、公共利益和他人權利的保護需要而受到限制，在特定情形出現時甚至受到縮減，這一點放在任何憲法文化之下都能獲得理解。

在武漢因疫情防控而宣布封城后，武漢市民的諸項自由受到明顯限制和縮減。這些權利限制與自由縮減當然也有法律依據。

例如《傳染病防治法》第39條就規定，“醫療機構發現甲類傳染病時，應當及時采取下列措施：（一）對病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據醫學檢查結果確定；（二）對疑似病人，確診前在指定場所單獨隔離治療；（三）對醫療機構內的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進行醫學觀察和采取其他必要的預防措施。拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機關協助醫療機構采取強制隔離治療措施”。

再如，第42條規定，“傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照預防、控制預案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；（二）停工、停業、停課；（三）封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關物品；（四）控制或撲殺染疫野生動物、家畜家禽；（五）封閉可能造成傳染病擴散的場所”。第43條亦規定，在縣級以上地方人民政府宣布本行政區域為疫區后，“可以對出入疫區的人員、物資和交通工具實施衛生檢疫”。

同樣，《突發事件應對法》第49條規定，“自然災害、事故災害或者公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的人民政府可以采取下列……應急處置措施：……（二）迅速控制危險源，表明危險區域，封鎖危險場所，劃定警戒區，實行交通管制以及其他控制措施…… （四）禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動以及采取其他保護措施……”

上述規定授權有權機關為防控疫情而采取必要的應急手段。反過來，這些規定也同樣能夠被理解為是公權機關在法律授權下，可對公民自由予以正當限制。

在這些個體基于突發事件出現而受到縮減的權利中，首當其沖是公民的人身自由。人身自由首先包含個體的行動自由，而出行自由無疑是行動自由的表現。我國憲法雖未明確列舉公民的遷徙自由，但這一自由在學理上也被認為自然地包裹于概括性的人權條款中。

在武漢封城后，機場火車站等離漢通道全部關閉，市民無特殊原因不能再離開武漢。而在城區，全市公交、地鐵、輪渡、長途客運同樣暫停運營，市民在本市內的出行自由同樣受到縮減。除出行自由外，病人、病原攜帶者以及疑似患者必須接受隔離治療同樣屬于對其人身自由予以限制的手段。

除人身自由明顯受到限制外，因停工、停業、停課同樣受到縮減的還包括個體的經營自由權以及與之相關的財產權。而政府對私人房屋、交通工具以及相關設施、設備等的征用措施，也同樣會引發個人財產權的縮減。

三

公權機關可基于正當理由對公民的基本權利予以限制，但任何對基本權利的限制都必須遵循一定的原則，符合一定的限度。這一原則即使是在緊急狀態之下也同樣需要恪守，否則對個體權利的限制最終就會演變為對權利的徹底掏空和排除。

1.比例原則

在憲法理論中，基本權利限制的正當性邊界首先在于比例原則。比例原則要求公權機關對個人權利的限制必須具有目的的正當性、手段的適宜性和侵害的最小性，這也是通俗意義上所說的“禁止過度”。

比例原則和禁止過度不僅強調公權機關所采用的手段應當是可實現預期目的的手段中最溫和、侵害最小的，同樣要求手段對于相關法益處理的均衡性和合比例性。對于“均衡性和合比例性”，最著名的學理解釋為，“一項對基本權利妨礙的犧牲，不得與所欲達成的目的之間不存在任何關聯，這項措施對于基本權的權利人，不得產生過度負擔，此措施的作出應當對基本權的權利人具有預測可能性”。

武漢在疫情發生且嚴重蔓延后最終宣布封城。在武漢封城后，湖北等其他城市也相繼封城，但各地對于居民出現限制的嚴苛并不相同，在黃岡等后續封城的城市，這種管控措施甚至嚴厲到“每戶家庭每兩天可指派1名家庭成員上街采購生活物資”。而這種寬嚴差異也可被理解為是不同城市因為疫情發展程度以及收治診療能力的差異而進行的合比例選擇。

公權機關基于防御疫情的目的而采取相應封城措施，并對居民的出行自由進行嚴格限制，這一點在緊急狀態出現時與比例原則并不抵牾，但基于比例原則的要求，這種限制不能對個體造成難以承受的過度負擔。在武漢等市的封城措施中，雖然限制市民離城，但仍舊允許個人因生病就醫等其他正當事由而在具體執行上存有例外，體現的也正是這種限度的要求。

2.核心權利的保障

除比例原則外，基本權利限制的界限還在于：緊急狀態下公權機關對部分權利的限制并不能擴張至所有權利尤其是一些核心權利的取消和限制。具體至武漢等市封城后，盡管市民的出行自由、經營自由和財產權等受到縮減，但公權機關同樣應確保其核心權利獲得實現和保障，而不能同樣受到縮減和排除。

這些絕對不能被削減的權利首先就包含最基本的生存照顧和生存保障?！锻话l事件應對法》第51條規定，“發生突發事件，嚴重影響國民經濟正常運行時，國務院或者國務院授權的有關主管部門可以采取保障、控制等必要的應急措施，保障人民群眾的基本生活需要，最大限度地減輕突發事件的影響”。其中“保障人民群眾的基本生活需要”所談及的正是在這種緊急狀態下，國家對處于突發事件漩渦中的個體基本生存需求的保障義務。

除基本的生活物質供給所確保的生存需要外，這種“生存保障”在疫情肆虐的特殊時期還尤其體現為國家對傳染病患者的救治義務?！秱魅静》乐畏ā返?2條規定，“醫療機構應當對傳染病病人或者疑似傳染病病人提供醫療救治、現場救援和接診治療……醫療機構不具備相應救治能力的，應當將患者及其病歷記錄復印件一并轉至具備相應救治能力的醫療機構”，此處談及的也同樣是國家對于傳染病患者的救治義務。

遺憾的是，因為醫療資源供給以及對突發事件的應對不足，在武漢等城市被封城后，很多疑似患者無法及時進行檢測確診，確診病患無法及時入院醫治。我們不難想象，在那些提前獲知武漢封城的消息而倉皇出逃的人群中，有很多正是因為當地醫療資源匱乏，預期可能無法獲得有效醫治而轉往他鄉的。一位上海的朋友告訴我，傳說封城前武漢一對父母帶著自己疑似罹患新冠肺炎的孩子到上海醫院診治，雖然只是傳聞，但卻已經在網絡上激起一片撻伐之聲。處在事件之外的我們無法對他人的道德水準和行為選擇進行評價。但從法律而言，這種事件的發生又何嘗不是緊急狀態下，個體生存照顧尤其是醫療照顧無法獲得充分保障所造成的。

因此，與其在道德上要求每個個體顧全大局、舍己為人，更理性的做法是從這些事件中汲取經驗教訓，以便在突發公共衛生事件發生時，對現有醫療資源予以迅速調配和整合，以確保個體的醫療救治需要能夠獲得充分保障。

除生存照顧和醫療救治外，處于疫區以及出入疫區的個體的信息權也同樣需要保障，而絕對不能予以剝奪。在疫情信息曝光后，對病毒的恐懼很快轉化為對武漢人和湖北人的恐懼，在這種恐鄂情緒支配下，曝光湖北住戶信息甚至是武漢返鄉人員個人信息成為很多地方相繼采取的極端防疫做法。福建省莆田市各微信群就曾大肆傳閱莆田市武漢返鄉人員的詳細個人信息，包括身份證號、姓名和個人住址，其真實度和精確度都令人發指。而河北正定縣甚至發布通告，對武漢返鄉沒有登記的人員進行懸賞舉報。上述措施都在極大程度上侵犯了個體的信息權。

個人擁有對其信息權已是數據時代下法治的應有之義。個人信息權的本質在于“個人具備權利，以自行決定何時并在何種限度內披露其個人生活事實”，其所保障的正是在數據處理的現代條件下，“個人免受個人數據的無限收集、儲存、使用和傳遞”的自由。個人對自身信息的支配性，不僅排除了在私法領域他人對自己信息的不當侵犯，也能夠防御國家對個人信息的無限度搜集和不當使用。

但與其他權利一樣，個人信息權又并非絕對。為了迫切的公共利益，個人在原則上也須接受對其信息權的限制。在此次的疫情防控中，信息收集和排查成為關鍵一環，也的確發揮了重要效用。公權機關進行此類活動是為了防御疫情的公共需要，其目的正當性無可厚非，但目的正當性并不能成為證成其手段合法適宜的全部依據。

根據個人信息保護的一般原理，公權機關可基于防御疫情等公益需要而對個人信息進行搜集、使用，但卻需要符合以下要求：首先，對信息的搜集和使用需滿足合目的性原則。合目的性又包括目的的明確和受目的約束，即公權機關對個人信息的收集應明確使用目的，原則上禁止為供未來不特定目的而搜集和使用個人信息。而公權機關對信息的后續使用亦受上述目的的限制，不得將所搜集的信息在法定目的之外使用。

其次，對信息權的限制需符合比例原則，這一原則同樣要求公權機關在搜集和使用個人信息時注意行為手段與目的的關聯性，即這種搜集和使用都必須控制在對保護公益有所必要的限度內。從這個角度而言，無限度曝光武漢返鄉人員信息，甚至是懸賞追查武漢返鄉人員信息，雖然有防御疫情的正當目的，但手段已遠遠逾越了必要限度，既非適宜又不合法。

再次，公權機關基于疫情防控需要而搜集和使用個人信息，但同樣也確保這些信息在儲存、使用和傳遞的全部環節的安全性。莆田市武漢返鄉人員個人信息大范圍曝光的背后原因，據說就是公權機關在搜集信息后因管理疏忽而造成泄漏。如果這一情況屬實，那么相關公權機關在信息管理上的失職也當然構成了對個人信息權的侵犯。

四

即使處于緊急狀態也絕不能排除的權利除了上述生存照顧、醫療救治以及信息保護外，至關重要的還有不受歧視、不予污名的平等權利。外為防控疫情的需要，身處疫區或是往返疫區的個體權利受到部分限縮，其出行受到限制，需接受隔離檢疫，但這絕不意味著其應受無差別、無限度的歧視對待。

再回到諸多城市的居民小區禁止湖北住戶入內，酒店禁止湖北人武漢人入住的做法。如果這些差異處理和歧視對待是公權機關發布和作出的，這在法律上絕非合法。尊重并保障公民包括平等權在內的基本權利是每個公權機關的義務，而在行動上符合比例原則，禁止采用過度極端的手段追求公益目的也是對每個公權機關的要求。這一點在《行政強制法》中已有明確規定，“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當時人履行相關行政決定”。對于負有行政法上義務但未履行的相對人，法律尚且禁止行政機關通過取消其生存條件的方式達到公益目的，對于那些并無任何過錯且患病情況不明的湖北人和武漢人而言，采取這種極端粗暴的防御措施更是對個體權利的漠視和對法治的消解。

就酒店而言，其拒絕湖北客人入住在法律處理上又和公權機關不同。選擇或拒絕某類客人原則上屬于私法自治、契約自由的范疇。從基本權利原理而言，私人也并不直接作為基本權利的義務主體，基本權利首先約束的是國家和個人的垂直關系。這一點放在平等權保障問題上就是，國家負有義務確?！肮裨诜擅媲耙宦善降取保_保其不會因各種原因而受到歧視，但私人主體并不負有此項義務，其可以自由地、差異性地選擇締約對象。

但這并不意味著平等權及其價值在水平的私人私人關系上就沒有作用。這種作用在法律上是通過國家的保護義務來獲得實現的，即國家除了自身不能對公民予以歧視對待外，在公民受到他人歧視時，還應負擔保護義務來確保平等原則同樣覆蓋至私人生活領域。

當然，國家在履行基本權的保護義務時必定面臨相互沖突的兩種法益的權衡：一方是酒店的經營自主權，另一方是湖北人和武漢人的平等權乃至生存保障權。公法對此的基本解決之道是“實踐調和”。放在疫情肆虐的當下，對于那些流連于他鄉而無所歸依的湖北人和武漢人而言，其平等權以及在平等權上附著的基本生存保障絕對不是不經考量就可隨意犧牲的法益。相反，國家必須進行積極干預，為其提供保護住處在內的基本生活保障，其中就包含與作為私主體的酒店的協調和斡旋。很多省市對此問題的解決其實已經有了很好的探索，例如指定明確的接收酒店，由政府負擔酒店因隔離檢疫而額外增加的支出等。相比默許酒店一律拒絕湖北人和武漢人入住而毫不作為，這種做法顯然更符合法治精神和比例原則。

與酒店禁止湖北人和武漢人入住相同，很多小區禁止湖北住戶入內的措施也并非是由街道、居委會等這些公權機關，而是由小區物業或是業主委員會直接采取的，其在本質上也因此仍舊屬于私法的范疇。但如上文所分析的，盡管私人在法律上并不直接負有確保他人受到平等對待的義務，但除了要求國家介入和干預，通過履行對個人的平等權保障義務來防止個人受他人的歧視對待外，在法律上，通過對私法上“公序良俗”、“誠實守信”等抽象原則的合憲性尤其是合基本權解釋，同樣會使基本權利尤其是平等權所包含的價值作用和輻射在私法關系中。從這個意義上說，小區物業公司基于恐鄂，為了避險就無差別地歧視所有湖北和武漢住戶，甚至極端地禁止其進入小區，即使是獲得小區內其他住戶的默許，也違背了民法上的“公序良俗”原則。而那些將已經返家的湖北和武漢住戶反鎖在家中禁止其外出的做法，更會直接涉及對《治安管理處罰法》乃至《刑法》的違反。

五

基本權利教義中有一項至關重要的原則，“任何對基本權利的限制都不能觸及其本質內容”，而這種本質內容正是每項基本權中所包裹的個體的人性尊嚴。這種人性尊嚴確保了每個個體對個人生活都能排除他人和國家干預而自我確定和自我展開，確保每個個體都是自身唯一的目的，而非實現其他目的的手段。

在疫情防控的應急需求下，那些身處疫區或是曾往返疫區的個體權利會受到一定限制，但這種限制卻絕不能演變為對其權利的徹底排除和掏空，也絕不能演變為是對基本權利本質內容——人性尊嚴的徹底否定和消解。即使處于緊急狀態，公權機關仍需確保每個公民合尊嚴的生存，確保每個個人的核心權利不被剝奪、不受削減，確保每個個體都能不受歧視的被平等對待。

疫情發展至今，國勢民情都在很大程度上受到檢驗。我們一方面能看到國家在應對疫情時的積極作為和有效舉措，但另一方面也遺憾地發現很多公權機關為追求疫情防控而對個體人權和尊嚴的無視。

在文章寫就之時，我打開微信便看到某社區在小區前懸掛指示，“外地返回人員一律原路返回，不得進入小區；勸返不成的一律送隔離中心隔離，費用每天800元由其本人承擔”；對湖北人武漢人返回線索的懸賞籌勞也在很多地方從現金直接改成了當下更緊缺的口罩；而那些通過斷橋斷路防堵外地人尤其是湖北人進入或通過的做法，更被作為最“硬核”辦法而受到吹捧。這些方式在短時間內的確能夠有效緩解地方的防疫壓力，但其本質卻是對那些身處疫區的每個鮮活的個體人性尊嚴的徹底否定，也是低端粗暴的治理水平的集中反映。

即使在緊急狀態之下仍應謹守法治的一般界限，這是既往在處理諸多突發事件時，已經為我們所深刻體察的經驗與教訓。而這種一般界限在當下的疫情防控中就是：即使個體權利因公益需要而須受限制，這種限制也不能逾越必要限度，而任其演變為對權利的徹底取消和排除。相應地，即使是在緊急狀態之下，作為個體權利本質的人性尊嚴也絕不能被觸碰，個體也因此絕不應被作為防控疫情的手段而予以工具化處理和無差別歧視。

對于同樣作為個體的他人而言，我們的確無法站在道德高地上對其行為進行隨意評價，也無法要求所有人在災難和不幸來臨前都還能對他人保有同情心和共情力。但捫心扣問，對他人的體諒和尊重又何嘗不是對包括我們自己在內的所有平凡個體的體諒和尊重。

在讀到很多國人極端恐鄂的報道時，我們也讀到如下報道：在德國機場，兩名德國青年女子無理由毆打一名中國女性，只因覺得中國人傳播病毒；德國知名刊物《明鏡周刊》新近一期直接就以“Made in China的病毒來襲”為題，對中國人進行大肆奚落和譏諷；而在紐約，一名戴著口罩的華人女子同樣無來由在地鐵遭人毆打，新冠病毒在很多美媒報道中甚至被直接冠名為“中國病毒”。國內的“恐鄂”到了國外又演變為對中國人整體的無差別歧視，兩者的思考邏輯是何其相似。

疫情當前，我們希望國家能夠在有效作為的同時也能維續法治的基本原則；我們也同樣祈愿每個個體都能理性、善意地對待他人。因為唯有從個人到國家都將個體人性尊嚴的保障視為集體生活的最高價值，這個國家才能真正獲得穩固永久的凝合和存續。

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作者趙宏，系中國政法大學教授。 法治中國，不在宏大的敘事，而在細節的雕琢。在“法治的細節”中，讓我們超越結果而明晰法治的脈絡。本專欄由法律法學界專業人士為您特供。