什么是韌性城市規(guī)劃？

韌性城市（resilient city）指的是，城市經(jīng)歷地震、洪水、颶風(fēng)等災(zāi)難、瘟疫、社會(huì)沖突等突發(fā)事件之后快速重組和恢復(fù)生產(chǎn)能力的城市，具有反思力大，隨機(jī)反應(yīng)能力強(qiáng)，穩(wěn)健、冗余、靈活和包容等特點(diǎn)（周利敏，2016，韌性城市： 風(fēng)險(xiǎn)治理及指標(biāo)建構(gòu)—兼論國(guó)際案例 北京行政學(xué)院學(xué)報(bào).）。

仇保興認(rèn)為，城市韌性分為結(jié)構(gòu)韌性、過程韌性、系統(tǒng)韌性三個(gè)層面：結(jié)構(gòu)韌性包括技術(shù)韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性和政府韌性，分別指代基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對(duì)城市災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)抵抗金融巨變、社會(huì)民眾面對(duì)重大事件、政府部門維穩(wěn)職能運(yùn)行及安定民心的能力（2018. 基于復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論的韌性城市設(shè)計(jì)方法及原則. 城市發(fā)展研究.）。

他認(rèn)為，城市規(guī)劃，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注技術(shù)層面的結(jié)構(gòu)韌性，強(qiáng)化城市的通訊、能源、給排水、交通、防洪和防疫等維持城市正常運(yùn)營(yíng)的生命線基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力；過程韌性，指的是，城市在面臨大型災(zāi)害及突發(fā)事件時(shí)，在維持、恢復(fù)和轉(zhuǎn)型三個(gè)階段所表現(xiàn)出來(lái)的修復(fù)能力；系統(tǒng)韌性，指城市作為一個(gè)有機(jī)體進(jìn)行運(yùn)作，能夠依靠智慧城市系統(tǒng)進(jìn)行智能自反饋的感知各類事件、風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素能力。

隨著城市脆弱性增加、社會(huì)發(fā)展的不確定因素遞增，以及民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)提升，韌性城市規(guī)劃越來(lái)越受到世界各大城市的重視。2013年6月11日，紐約市發(fā)布了《一個(gè)更強(qiáng)大、更具韌性的紐約》的紐約可適性計(jì)劃，該報(bào)告解釋了“韌性（resilience）”的含義：一是能夠從變化和不利影響中反彈的能力；二是對(duì)于困難情境的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)及快速恢復(fù)的能力。

美國(guó)紐約在經(jīng)歷桑迪颶風(fēng)之后，全面制定了韌性城市規(guī)劃方案，將城市防災(zāi)、抗災(zāi)等應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力作為城市可持續(xù)發(fā)展的核心力量，進(jìn)行提高和加強(qiáng)，，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、災(zāi)后重建以及提升社區(qū)韌性方面的投資。芝加哥、倫敦，鹿特丹等城市也先后制定自己的韌性城市規(guī)劃方案。

EMI（Earthquake emergency initiative）組織于2015年3月針對(duì)發(fā)展中國(guó)家發(fā)布了《Urban Resilience Master Planning》（城市韌性總體規(guī)劃），作為對(duì)發(fā)展中國(guó)家的政策制定者的指導(dǎo)文件，在東南亞等國(guó)實(shí)施“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理總體規(guī)劃DRMMP” （劉宏波，翟國(guó)方、施益軍, 2016, 從響應(yīng)到韌性：基于《Urban Resilience Master Planning》的思考, 2016中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì).）。

國(guó)際防災(zāi)復(fù)興機(jī)構(gòu)（IRP）提出“柔和社區(qū)”概念，在社區(qū)層面提出韌性城市要求，尤其是面對(duì)突發(fā)災(zāi)難和疫情的社會(huì)組織關(guān)系上的壓力，以柔和的社區(qū)管理對(duì)抗強(qiáng)大的突發(fā)災(zāi)情，通過調(diào)動(dòng)社區(qū)的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和熟人社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，發(fā)動(dòng)人的韌性力量，凸顯韌性城市中人的韌性潛能，凸顯出“以柔克剛”的韌性規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)所在。

聯(lián)合國(guó)減災(zāi)委員會(huì)，2012年出版了一本《如何使城市更具韌性：地方政府領(lǐng)導(dǎo)人手冊(cè)》，從執(zhí)行層面具體分析，面對(duì)突發(fā)的災(zāi)難事件和疫情，地方領(lǐng)導(dǎo)人需要從機(jī)構(gòu)、社會(huì)、自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)維度，推進(jìn)韌性城市，使其具有抗災(zāi)能力，且保持可持續(xù)發(fā)展。 

啟示

處于新冠疫情中的武漢，超過1000萬(wàn)人的大都市，由于缺乏韌性城市規(guī)劃，在突發(fā)疫情的環(huán)境下，一度幾近停擺，甚至將周邊城市及國(guó)內(nèi)其他大中小城市帶入極大的城市危機(jī)之中。

以“結(jié)構(gòu)韌性”、“過程韌性”和“系統(tǒng)韌性”這三個(gè)體系來(lái)分析城市韌性規(guī)劃，或許尚需日后推敲。但以此框架，對(duì)疫情下的武漢進(jìn)行城市韌性分析，具有足夠的可行性。這也為面向未來(lái)的城市韌性規(guī)劃帶來(lái)了啟示：

結(jié)構(gòu)韌性層面：

（1）技術(shù)韌性是城市抗災(zāi)防疫的硬件設(shè)施，相關(guān)規(guī)劃需要以仿真性模擬的方式進(jìn)行配置。災(zāi)害及疫情因其涉及的人群范圍廣，需要更全面地進(jìn)行整體規(guī)劃，甚至是省域及跨省范圍內(nèi)的大區(qū)域整體聯(lián)動(dòng)。基于真實(shí)災(zāi)情下的多變和緊急的需求，為極端惡劣環(huán)境中的人類生存場(chǎng)景做出預(yù)判和規(guī)劃，并儲(chǔ)備可承擔(dān)、可執(zhí)行的應(yīng)急處理能力和資源，是韌性規(guī)劃為城市帶來(lái)的核心競(jìng)爭(zhēng)力；

（2）醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的選址、建設(shè)，需由具有專業(yè)規(guī)劃及設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)操作，保證速度的同時(shí)，保證質(zhì)量；

（3）社會(huì)韌性方面，保證基礎(chǔ)的城市運(yùn)作的資源供給，為保障市民基本的生活質(zhì)量提供支持；

（4）韌性社區(qū)，是城市社會(huì)韌性的重要一環(huán)，適度減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，是增強(qiáng)城市韌性不容忽視的一部分。

過程韌性層面：

（1）救災(zāi)抗疫過程中，不同方面的韌性需求容易產(chǎn)生沖突，例如，要阻斷疫情傳播渠道，減少人員流動(dòng)，就可能要封城、封路，來(lái)減輕技術(shù)韌性不足對(duì)城市的壓力，但這增加了社區(qū)和市民個(gè)體的壓力，削弱了城市的社會(huì)韌性，令沒有感染的市民降低生活質(zhì)量，承受疫情帶來(lái)的次生災(zāi)害。如何有效調(diào)和不同結(jié)構(gòu)化韌性之間的矛盾，在韌性社區(qū)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮社區(qū)原本具有的柔性特質(zhì)，也為提升系統(tǒng)性韌性提出了更高要求；

（2）城市并不是孤立的個(gè)體，而是一個(gè)有機(jī)的綜合系統(tǒng)，各種不同的主體和利益相關(guān)方，都在這個(gè)受到?jīng)_擊的綜合性平臺(tái)上，進(jìn)行或獨(dú)立或交叉的互動(dòng)。具有足夠的平臺(tái)化資源協(xié)作、利益相關(guān)方的協(xié)同發(fā)展的能力，將政府資源與民間力量有機(jī)地融為一體，借助各方資源為城市助力，才能將城市的過程性韌性發(fā)揮到極致；

（3）城市除了物質(zhì)層面的資源，也有自身的精神價(jià)值。作為一個(gè)有機(jī)體，城市激活市民在精神層面的韌性，也是過程性韌性提升的重要內(nèi)核。

系統(tǒng)韌性層面：具備足夠的信息交互、透明的資訊流通、智能感知與自反饋系統(tǒng)的綜合性韌性合作系統(tǒng)，才能令城市韌性閉環(huán)實(shí)現(xiàn)。人工智能只是智慧城市的硬件基礎(chǔ)。一套對(duì)這些基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)度、管理的科學(xué)制度，將民間的人道主義救災(zāi)信息和官方的智慧城市指揮調(diào)度系統(tǒng)相結(jié)合，才是人機(jī)結(jié)合的城市人工智能發(fā)展的未來(lái)，也是串聯(lián)起硬件系統(tǒng)和民生的系統(tǒng)韌性的關(guān)鍵。

總結(jié)

城市韌性規(guī)劃的核心，是為城市發(fā)展提供更安全、健康和可持續(xù)的城市規(guī)劃，特征是高彈性和可調(diào)適，以應(yīng)對(duì)突發(fā)的、不確定的城市風(fēng)險(xiǎn)及災(zāi)害。通過高效反應(yīng)、提前備案、協(xié)同參與、資源整合等制度化的規(guī)劃手段，從結(jié)構(gòu)韌性、過程韌性和系統(tǒng)韌性等三個(gè)維度，提升城市的韌性程度，為提供更優(yōu)質(zhì)的城市服務(wù)奠定基礎(chǔ)。

在災(zāi)難面前，人是極度脆弱的，城市也是。不論韌性城市規(guī)劃，還是發(fā)揮韌性社區(qū)的作用，都來(lái)自如何判斷人和自然的關(guān)系。這也決定了城市規(guī)劃和城市治理的態(tài)度和方式。對(duì)新冠疫情下武漢的城市韌性進(jìn)行研究，有助于為韌性城市的中國(guó)實(shí)踐提供參考。從規(guī)劃建設(shè)與管理角度，提出韌性城市總體規(guī)劃在中國(guó)進(jìn)入實(shí)操層面的可能性，保障重大項(xiàng)目規(guī)劃及投資實(shí)施的有效性及長(zhǎng)效性，可為千萬(wàn)級(jí)人口大城市所借鑒，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性安全發(fā)展的韌性城市。