一

這個春節不同尋常，疫情肆虐，極大程度上考驗著國家的公共治理和危機處置能力。伴隨武漢等城市相繼封城，針對政府應急機制和信息披露的討論更趨于白熱化，在這些討論中不乏對政府遲延披露信息的批評，甚至是瞞報疫情的質疑。

這些批評和質疑在武漢市市長周先旺1月27日在接受央視采訪后更被激化。當記者問及“前期信息披露是否不及時”時，周對此的回答是“因為它是傳染病，傳染病有傳染病防治法，它必須依法披露。作為地方政府，我獲得這個信息以后，授權以后，我才能披露”。這段話的背后實際隱藏著這樣一種邏輯：疫情信息披露必須要獲得授權，唯有授權才屬“依法披露”，相應地，信息未經授權就不得披露。

疫情信息與尋常的政府信息之間確有一定差異，其判定高度依賴于專業知識甚至是專家經驗，其性質也在本質上屬于風險類信息。政府在權衡何時以及在何種限度內對此類信息進行公布時，對可能引發的大眾恐慌，以及對城市管理可能造成的負面影響予以適度考量也能夠理解，但對疫情信息的處理，是否就是“未經授權不得披露”呢，還需回溯至相關法律規范中進行分析。

二

有關疫情信息公布的法律規范首先是《中華人民共和國傳染病防治法》。該法第19條規定，“國家建立傳染病預警制度。國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布”。此處所明確的疫情公布主體分別是國務院衛生行政部門以及省級人民政府，的確不包含市級人民政府。

在該法第三章“疫情報告、通報和公布”中，有關疫情公布的原則和步驟大致為：“疾病預防控制結構、醫療機構和采供血機構及其執行職務的人員發現……傳染病疫情或者發現其他傳染病暴發、流行以及突發原因不明的傳染病時，應當遵循疫情報告屬地管理原則，按照國務院規定的或者國務院衛生行政部門規定的內容、程序、方式和時限報告”（第30條）。此處的“屬地原則”所處理的主要是疫情報告問題，即相關機構和人員發現疫情時應首先向當地衛健委匯報。

此后，“疾病預防控制機構應當主動收集、分析、調查、核實傳染病疫情信息。接到甲類、乙類傳染病疫情報告或者發現傳染病暴發、流行時，應當立即報告當地衛生行政部門，由當地衛生行政部門立即報告當地人民政府，同時報告上級衛生行政部門和國務院衛生行政部門”（第33條）。此條涉及了上報制度，其上報順序是疾病預防控制機構報告當地衛生行政部門，再由衛生行政部門上報當地人民政府，同時上報衛生行政部門和國務院衛生行政部門。但其適用前提是疫情被確認為甲類、乙類傳染病或者傳染病已經暴發、流行。

而此次疫情處理過程中，較為困難的是，冠狀傳染病毒到底屬于何種性質在最初并不明確，直至1月21日，國家衛健委才報國務院批準同意，將新型冠狀病毒傳染的肺炎納入《傳染病防治法》規定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。由此，從傳染病疫情出現（最早的病例據新聞報道為12月8日），再至其性質被確定為乙類傳染病（1月21日），中間的報告環節如何處理，《傳染病防治法》除了規定“屬地原則”外并未提供詳盡的法律依據。

與疫情公布直接相關的法條除第19條外，還有第38條，“國家建立傳染病疫情信息公布制度。國務院衛生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公布本行政區域的傳染病疫情信息。傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應當及時、準確”。

對本條如何理解，是解惑“無授權不披露”是否正確的關鍵。與第19條相同，第38條同樣強調，疫情公布的主體為國務院衛生行政部門和省級人民政府衛生行政部門，此處仍舊不包含市級政府衛生行政部門，由此，第19條和第38條似乎都從法律上證明，武漢市市長所暗示的其無權公布確有法律依據。

此外，本條也的確出現了“國務院衛生行政部門……可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息”的語詞表述，但這是否就應被理解為“無授權就不披露”呢？從邏輯而言，第38條包含四個層級：

其一、國家建立傳染病疫情信息公布制度。這就意味著國家對傳染病疫情公布負有客觀義務，有關傳染病疫情信息一方面屬于政府應予主動公開的信息，而絕非公開豁免的保密類信息，另一方面政府還需借由有效的程序和機構制度落實此項客觀義務；

其二、國務院衛生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息；省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公布本行政區域的傳染病疫情信息。本款可做兩個層級理解，一是國務院衛生行政部門和省級衛生行政部門作為疫情信息的發布主體，負責常規的傳染病疫情信息通報，所謂“定期公布”；二是此處同時暗含疫情發布的央地分工，即對于全國性的傳染病疫情信息，由國務院衛生行政部門予以公布，而對于本行政區域內的傳染病疫情信息，由省級人民政府的衛生行政部門予以公布。從這個意義上說，如果傳染病疫情是在本地方發生，省級政府的衛生行政部門應主動向社會公告，法律在此處并未規定強制性的“授權才披露”的信息披露制度。

其三、傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息。此款可作為上款央地權限分工的例外，其適用前提是，當某行政區域的傳染病已經達至“暴發、流行”時，由國務院衛生行政部門負責向社會公布疫情信息，也可以授權省級人民政府衛生行政部門公布。結合上款我們基本可得出如下結論，《傳染病防治法》事實上并未規定普遍的“上報或授權后公布”的原則，而是在傳染病疫情公布問題上，仍舊首先堅持“屬地原則”，只是能夠代表地方進行疫情公布的主體是省級政府的衛生行政部門，并不包含市級政府及其衛生行政部門。只有在地方疫情暴發、流行，其影響已不可能局限于本行政區域時，才需國務院衛生行政部門向社會公布，相應地，此時省級人民政府衛生行政部門要公布疫情信息時，才需獲得國務院衛生行政部門的授權。

其四、不論公布主體是誰，對疫情信息的公布都應當遵循“及時、準確”的原則，而且“及時”還排在“準確”之前。

經由上述條文分析，周市長所言的武漢市無權決定是否公布傳染病疫情確有法律依據，但其對疫情公布程序所做的“無授權不披露”的理解，卻是對《傳染病防治法》的重大誤解。地方政府需獲國務院衛生行政部門授權才公布的情形，僅局限于地方疫情暴發、流行至全國時。試想，如果疫情公布機制如我們一些官員所理解的那樣，無論其影響范圍大小，都必須經過層層上報和授權，又如何能夠滿足信息公布必須“及時、準確”的基本要求，又如何能夠避免疫情因繁冗的上報和授權程序而造成的大范圍擴散和防治延誤？

此外，《傳染病防治法》將疫情公布主體限定為國務院衛生行政部門和省級政府衛生行政部門，在某種程度上的確能夠成為武漢市政府未及時披露信息的“免責事由”，但湖北省政府作為法定的信息公布主體，卻無法依據所謂的“無授權不披露”原則獲得免責。

如果再回溯一下疫情信息發布的時間線，就會發現湖北省政府在此過程中的嚴重缺位。據新聞報道，武漢市是2019年12月8日收治首例病人，12月30日武漢市衛健委通報27例不明原因肺炎疫情，初步認定是病毒性肺炎，此時距離首次出現傳染者已經過去24天。次日，武漢市政府關閉疫情策源地華南海鮮市場。此后，武漢市衛健委分別于2020年1月3日、5日、9日發布疫情和防控信息，并從1月11日起變為每日更新。但疫情非但沒有得到遏制反而迅疾廣泛擴散，并表現為多點爆發。至1月21日，國家衛健委發布公告，報國務院批準同意，將新型冠狀病毒傳染的肺炎納入《傳染病防治法》規定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。

根據上文對《傳染病防治法》的分析，當疫情在地方發生時，省級地方人民政府應及時公布，此時并不需要上報和授權。但從武漢收治首例病人到武漢市衛健委于2019年12月30日首次向公布公布疫情，一直未見有湖北省政府的信息披露和預警舉措；而在疫情暴發、流行已經蔓延至全國后，疫情信息公布主體則從武漢市衛健委直接躍至國務院衛健委，中間仍舊未見湖北省政府衛健委的作用。

我們無法了解，在疫情發生后，武漢市政府是何時以及如何上報疫情的，但按照行政慣例，在此過程中必定是經過了省級政府的這一環節的，但從武漢市政府收治首例病人到其在24天后發布通告，再至1月21日國家衛健委發布公告，湖北省政府在此過程中作為合法的信息發布主體卻始終隱匿未現。

三

根據《傳染病防治法》，武漢市政府并非疫情信息的合法發布主體，但這也絕不意味著武漢市政府在整個疫情防控過程中完全不承擔任何信息披露的法定職責。

對于傳染病的防治，除有《傳染病防治法》的規制外，還有2007年頒布的《突發事件應對法》應予適用。該法第3條將“公共衛生事件”同樣列入突發事件。對于突發事件的應急處理，該法確立了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”的原則。

而公共衛生事件在內的突發事件應急處理中的重要一環是發布預警。根據該法第43條，發布預警的主體是縣級以上地方各級人民政府，其“應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警告，決定并宣布有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報”。

又根據第44條，如果是發布三級、四級警報，在進入預警期后，縣級以上人民政府應采取的措施包括“……（四）定期向社會發布于公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果，并對相關信息的報告工作進行管理；（五）及時按照有關規定向社會發布可能受到突發事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話”；如果是一級、二級警報，在進入預警期后，縣級地方人民政府采取的措施同樣包括“ ……（五）及時向社會發布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告”。上述規定無疑都應被理解為公共衛生事件發生地的縣級以上人民政府在應急處理過程中的信息公開和披露職責。

據此，根據《突發事件應對法》，武漢市政府在發現多例傳染病病例，并意識到其可能造成嚴重危害時，具有法定職責進行相應的應急處理。這些應急措施當然包含向公布發布預警，提示公眾可能的危害，并進行相關的信息披露。從這個意義上說，《傳染病防治法》雖未規定市級政府是疫情信息的合法發布主體，但并不意味著市級政府就能從疫情信息發布遲延中徹底免責。

在新型冠狀病毒經由臨床病例被發現，再至國務院衛健委最終將其列入乙類傳染病這段時間內，武漢市政府理應采取包括及時、準確、充分的信息披露在內的預防舉措。但對照前文的信息發布時間線，我們卻看到其在應對突發公共衛生事件時的嚴重遲延：其在第一例病例發現的24天后才以規范性文件形式向公布發布第一次通告；在未有充分證據排除“人傳人”的風險下，該通告就言之確鑿地強調“未發現人傳人現象”。武漢市市民直至1月18日尚在舉行“萬家宴”，難以排除其不是受政府信息公布的誤導。上述信息發布既未符合“及時”要求，也未遵循客觀“準確”的規范。

除了信息披露本身的遲延外，武漢市政府在12月8日至1月21日期間也未見有采取任何明顯的預警機制。1月5日至11日武漢市和湖北省的兩會仍舊如期先后召開，10日市兩會閉幕，18日省兩會閉幕。在市省兩會召開期間，武漢市衛健委再未有任何新增病例的公布。

從上述梳理過程中，我們能夠相對客觀的得出，盡管“人民群眾的生命健康應被放在第一位”被不斷宣講和強調，但疫情發現之初的這段時間，有關地方政府顯然并未將疫情防控放在政治考量中的首要位置。

四

在對武漢市政府以及湖北省政府在信息披露方面的責任進行析分的過程中，我國現有法制對疫情信息公開的制度輪廓也大致清晰：其一、國務院衛生行政部門和省級人民政府的衛生行為部門是疫情信息的合法發布主體；其二、中央和地方衛生行政部門在信息發布上的權限劃分以疫情影響是局限于地方還是擴散至全國為據；其三、所謂“有授權才披露”并非省級或是地方衛生行政部門發布疫情信息的核心原則，而只是當疫情從地方“暴發、流行”至全國時的例外；其四、傳染病疫情獲得科學確認需要一定時間，在此之前，縣級以上人民政府應將其作為突發公共衛生事件予以處理，并依據屬地原則采取積極有效的預警措施，其中就包含及時、準確和充分的信息披露。

當然，經過此次冠狀病毒肺炎疫情，我國《傳染病防治法》對疫情信息的披露機制的設定也被證明存在相當問題：例如疫情信息公布主體過于單一且級別過高，這也必然導致因上報程序的冗長所導致的信息披露遲滯。但公布主體的單一以及對央地發布權限的劃分，卻不能被簡化理解為“無授權就不披露”，甚至是無中央授權就不披露。

既然相關法律并未規定“未經授權不得披露”的疫情信息發布原則，那么所謂的“依法披露做法”又從何而來呢？如果做個大膽的揣測，這大概是行政系統內部在處理上述信息時的慣常做法，其慣常性已經使行政官員誤認為這就是法律所規定的疫情信息處理和公布機制。

如上文所述，疫情信息在本質上屬于“風險信息”，其區別于普通政府信息的最大特征就在于內容、輪廓、邊界的高度不確定性，政府在面對此類信息時，如同在進行一般的風險決策一樣是在“面對未知而決策”。我們不難理解行政機關在面臨此類決策時所面臨的兩難：一方面必須對疫情予以積極預防，以免公眾暴露于風險之中；但另一方面，迅疾公布和積極預防措施又可能因信息本身的不確定而損傷其他行政目標。由此，為避免承擔此類風險決策的政治風險，最佳的處理方式就是自己不做決策，而通過層報、批準、授權等方式將決策風險盡可能上移。也正是在此種心理支配下，才會出現所謂“合法披露”的方式就是“未經授權不得披露”，才出現了湖北省政府在武漢發現首例病人至國務院衛健委宣布疫情信息近兩個月的時間內，在信息披露方面毫無作為的現象。但這種自己不做決策，而將決策風險不斷上移的方式又何嘗不是推卸責任的表現，其最終造成的危害已在此次疫情防控中暴露無疑。

五

十七年前“非典”已經在信息公開和應急處理方面對我國政府敲響警鐘，但遺憾的是，十七年過去，地方政府似乎并未領受足夠的教訓，在面對重大疫情時，仍舊慣性地選擇將信息披露責任盡量地向上轉移，甚至于對信息予以隱瞞和壓制。我們能夠理解政府在疫情處理過程中多元的政治考量，也能夠理解在面對不可確知的風險時，政府可能的慌亂無措，但卻絕對不能認同地方政府對應負責任的逃避。而將法律規定的疫情信息發布機制簡化為“無授權就不披露”顯然就是逃避責任的體現。

《傳染病防治法》第2條申明，“國家對傳染病防治實行預防為主的方針，防治結合、分類管理、依靠科學、依靠群眾”。但“依靠群眾”的前提首先是進行開放、自由的信息披露和交流，而不是總以“避免恐慌”、“影響穩定”為由對公眾予以愚化設定和工具化處理。加謬在《鼠疫》中曾寫下這段話，“這一切里面并不存在英雄主義，這只是誠實的問題。與鼠疫斗爭的唯一方式只能是誠實”。這句話無疑是對所謂“無授權不披露”的最佳反駁，在當下也尤其發人深省。

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作者趙宏，系中國政法大學教授。 法治中國，不在宏大的敘事，而在細節的雕琢 。在“法治的細節”中，讓我們超越結果而明晰法治的脈絡。本專欄由法律法學界專業人士為您特供。