修邊墻，在中國不同朝代的防御體系中扮演過不同角色，有時是積極進取的彈性攻防體系，有時是暮氣沉沉的坐守家門，有時是大而無當、空耗錢糧的華麗擺設。今天的美國也在修墻，堵的是非法跨境，防的是拉美族裔對盎格魯-撒克遜主流文化和政治經濟文化結構的改變，是與亨廷頓最后著作《我們是誰》的共鳴。

想要修墻，先要有錢，而錢從哪里出又擊中了預算政治、軍費政治的利益交易命門。

錢怎么花，花多少？

2020財年（2019年10月1日起）的頭兩個半月，美國政府是靠“繼續決議”過活的，在新財年撥款案通過之前，“繼續決議”允許美國政府以上一財年的預算水平維持運作，但各類長期項目均受到不同程度的影響。直到12月19日，第二次“繼續決議”到期前一天，撥款案總算通過，并由特朗普簽字生效。

美國預算政治向來不乏僵局，特別是在冗長、精細、繁瑣預算過程的最后一步。2019財年之初，由于兩黨未能就撥款案達成共識，美國政府經歷了最長的35天“關門”。由于國會不同意美墨邊境修墻撥款的要求，總統特朗普通過行政手段從五角大樓的預算中“強行”劃撥了36億美元，并宣布國家進入緊急狀態，試圖繞開國會從軍費中劃撥經費。國會投票否決緊急狀態，但被激怒的特朗普首次動用否決權斃掉了國會的決議。

2020財年的戲碼十分相似，又卡在了邊境修墻的資金問題上。經過今年夏天的妥協，20財年的國防授權法案基本成型，最終在12月初通過了兩院妥協版。但是授權案與撥款案是兩回事——授權法案規定國防政策與各項計劃，并授權國會為這些技術撥付資金，最終錢如何花出、花多少，還要由撥款法案決定。

此次撥款案在2019年軍費撥款基礎上增加了200億，達到7380億，未達到特朗普政府要求的7500億。修墻方面，國土安全部被劃撥了13億7500萬，用于貫徹《邊界安全改進計劃》，遠低于特朗普要求的50億。為了預防去年的情況再現，撥款案沒有在軍事建設費用方面留有余地，民主黨則放棄了將軍費和國土安全賬戶之間轉賬額度由95億降為15億的要求。

2019年12月20日到期的“繼續決議”為2020財年第二次，于11月19日分別在眾議院和參議院以231對192票、74對20票通過。參議院這20張否決票全部來自共和黨，其中既有軍費鷹派也有預算保守派，前者極其反感短期預算措施，后者則認為前期兩黨達成共識的預算總數是對美國財政狀況極不負責的做法。

新撥款案的12個具體項目被打成了兩個包——HR1158和HR1865，前者包括國防部、商務部、司法部、科學相關部門，后者包括教育、醫療、農業、農村、食品、藥品、環境、外交、交通等部門。12月17日，眾議院以280比138、297比120通過兩個打包法案；19日，就在特朗普彈劾案啟動之后，參議院以81比11、71比23通過。

在大選政治和彈劾特朗普占用了大量政治資源的情況下，華盛頓平穩度過12月20日“死線”屬實難得，但要說“有驚無險”卻也過于輕描淡寫了——“繼續決議”帶來的損失已經造成，對于特朗普政府大國競爭定位下的強軍來說既有驚亦有險。

特朗普對于復雜、晦澀的撥款過程基本沒有興趣，對他來說，重要的是拿到錢去修墻和擴軍。過去幾個月，共和黨在美墨邊境修墻問題上始終沒給白宮足夠的支持，撥款案雖然通過了，但總統修墻的錢還是沒法全數到位，更談不上政治運作的“撥亂反正”了。

誰之過？

預算僵局不斷，令各界膩煩不已的戲碼一再上演，責任在誰？

這里我們不妨如實地“虛構”一番撥款法案通過前國會山的論戰——

首先發話的是參議院共和黨領袖、肯塔基州參議員米奇?麥康納爾：關于一再被僵局所擾的預算程序，我想向我的民主黨朋友們呼吁，請不要把精力全部放在政治議題上面（指彈劾一事）。你們一方面批評特朗普總統的各項外交及安全政策，例如在中東特別是敘利亞的軍事政策，另一方面卻對美國軍人毫不關心，對新財年的軍隊撥款、軍費僵局對美國國家安全的中長期破壞毫不關心！

眾議院的共和黨隨即加入戰斗，一封公開信呈到眾院撥款委員會主席、紐約州民主黨眾議員尼塔?羅伊的手里。公開信批評眾院在民主黨主導下過度專注于總統的彈劾問題，新財年預算程序正處在最關鍵階段，撥款委員會卻完全被政治性議題綁架了。

對面攻擊，民主黨自然不會按兵不動。參議院撥款委員會副主席、民主黨參議員帕特里克?萊希反擊道：民主黨人之所以反對目前的方案，一方面因為民事開支不足，另一方面則因為修墻計劃問題太多且侵蝕軍費開支，民主黨才是真正保護美國軍人和國家安全利益的。

參議院民主黨領袖、紐約州參議員查克?舒默也站出來呼應萊希，并對麥康納爾喊話：親愛的米奇，“繼續決議”的通過說明兩黨議員有能力在元旦之前搞定2020財年撥款案，但我們不能回避問題的關鍵。特朗普總統修墻的立場導致2019財年政府關門35天，我們都知道這一點，我們希望共和黨朋友們能夠認真坐下來與我們商討解決方案，而不是無視核心問題。

這時，參議院共和黨二號人物、南達科他州參議員約翰?桑恩站出來唱紅臉，呼吁兩黨將注意力鎖定在步驟性、階段性的問題上，先在12個撥款案的劃撥款項總額方面達成共識，也就是一系列的302（b）法案。

11月23日，亦即第二輪“繼續決議”開始兩天后，兩黨在破局302（b）方面取得進展，12個法案的劃撥款總數分別得以確定。雙方妥協之下，2020財年較上年獲得了220億國防預算和270億非國防開支的增長。不過關鍵的修墻問題仍被回避。

前面說過，19財年國會為修墻撥款14億，未達到白宮要求的50億，特朗普從五角大樓賬面轉出36億補貼此項目。新財年，特朗普要求撥款86億，其中50億來自國土安全部。在撥款案通過之前的302（b）細節中，國會領袖們針對國土安全部的開支水平取得了共識，但這筆錢有多少可以用于修墻并未達成一致意見。最終撥款案只給不到14億也并不太意外。

“繼續決議”如何繼續？

前面說過，“繼續決議”把政府開支凍結在前一財年水平，是避免政府關門的最后一道保險。作為一種延時器，它日益成為美國預算政治中的常規操作。白宮甚至曾拋出一年期“繼續決議”的方案。

1974年，美國財年開始的時間由7月改為10月。在這之后，美國出現過21次新財年撥款案的延期，過去6年便出現過4次，包括去年最長的35天政府關門。在過去十年，國會本應在10月1日財年開始之前完成總計120項具體領域的撥款案，實際上只完成了7項，多數時候要靠“繼續決議”為新財年開頭。

但“繼續決議”說白了也是飲鴆止渴，就特朗普擴軍而言，“拖延”已經打亂許多長期項目的進展。預算委員會、武裝力量委員會、撥款委員會的共和黨議員曾就此共同發布報告，向民主黨施壓。在他們看來，影響最大的是14%裝備采購預算增幅的延緩，另外現役裝備的維護也可能出問題。

具體而言，“繼續決議”對各軍種的影響不同：陸軍方面估計29個采購項目和37個現有項目受影響，乃至暫停；空軍面臨的最大問題是人員短缺，撥款案下不來，意味著人員無法到位；海軍方面，在現役艦船艇的維護工作中，有14艘的工作可能出現問題。

在項目方面，新概念平臺、訓練與戰備、老設備升級等項目都會受到影響。新平臺如高超項目，其中涉及的提前采購項目會被延誤，后面的計劃供貨期也將順延。訓練與戰備方面，如海軍與陸戰隊的直升機訓練系統原計劃是在剛過去的11月簽約，也由于“繼續決議”而拖延。老設備升級方面，像B-52這樣關鍵裝備的升級也面臨影響，主要體現在芯片和電路板的采購上。

美國軍費政治的博弈三方——民主黨、共和黨軍費鷹派、共和黨財政保守派，第三方在過去幾年相對弱勢，“繼續決議”是他們喜聞樂見的，認為有助于緩解美國債務困難。

而根據華盛頓一些智庫的估算，去年12月17-19日通過的撥款案將使美政府未來十年債務增加5000億美元。早前白宮拋出一年期“繼續方案”，也的確有2萬億債務壓力的考慮。

大國競爭倒逼改革？

赤字、大選、彈劾、預算交易，華盛頓預算政治總會花樣百出，唯一不變的是兩黨在政治僵局與破局之間、起勢與自殺之間的不斷試探。 同樣的戲碼幾乎每年都會重演，雖然也會使少數人受益，但總體而言內耗與損失太大。

這背后的政治性和結構性分歧短期內不可能彌合，不過技術性與程序性的修正值得其他國家注意。大國軍事競爭和外部傳統安全威脅的自我定位，作為美國擴軍和強軍的戰略前提，已逐漸成為跨黨派、跨部門的共識。雖然特朗普強軍計劃由于政治與程序問題始終未能達到白宮與軍方的理想狀態，但卻可能倒逼在預算、軍費政治的程序安排方面出現變化和調整。

從20財年的情況看，“死線為第一生產力”被證明是有效的，各方為避免在“膽小者游戲”博弈模型中雙雙墜崖，選擇了妥協。上世紀70年代，新財年的起始時間出現過一次后移，將來是否可能再次調整，如將財年與自然年重合？這樣或許更能調動國會大佬們在8月暑假、11月感恩節、12月圣誕節和新年假期幾條“死線”前的生產力，同時降低“繼續預算”的中長期負面影響。這種呼聲已在華盛頓出現。

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作者祁昊天，系北京大學助理教授。