大文豪莎士比亞講過“城市即人”，城市最終是為構(gòu)成城市的人服務(wù)的，同時城市也離不開人的支撐。一個城市如果更繁榮、更有動力、更有氣質(zhì)魅力，必然要以相當(dāng)數(shù)量的有活力、有干勁、有想法的人群集聚為基礎(chǔ)，這其中除了本地人群，還需要大量的外來人口即移民。

如果早晚高峰時期站在上海大型軌交換乘站臺，望著步履匆匆潮水般的人流，看著多數(shù)人還都是歲月年輪未充分刻上臉龐的年輕人，尤其相當(dāng)比例都是來自天南海北的移民，你難免會感嘆“這就是生生不息，這就是城市的朝氣與活力”。人潮中今天還籍籍無名的雙肩包年輕人，說不準(zhǔn)可能就是明天的華羅庚、錢學(xué)森，就是明天的馬云、馬化騰。

打開城市發(fā)展史，我們會發(fā)現(xiàn)，一座城市是否具有蓬勃生機，其中一個檢驗標(biāo)準(zhǔn)便是看其外來移民情況，無論是外國移民還是本國外地移民，無論是移民數(shù)量還是移民質(zhì)量，都構(gòu)成重要的判斷依據(jù)。中國老話講“人挪活、樹挪死”，帶著對更加美好生活的企盼，移民群體以“敢于探索、勇于奮斗、強于改變”的精神氣質(zhì)，在努力主宰自己命運、實現(xiàn)自我的同時，也為移民城市的發(fā)展做著重大貢獻(xiàn)。

比較中小城市，外來人口群體對超大城市的影響更為深刻，對超大城市的貢獻(xiàn)也更為突出。從外來人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)來看，北京、上海、廣州、深圳四個超大城市盡管各有特點，但都算是比較典型的“移民之城”。正是有了大量移民，這些城市從人口規(guī)模上看都是龐然大物，且是高度集聚的龐然大物。值得關(guān)注的是，城市規(guī)模一旦實現(xiàn)超大，任何一個領(lǐng)域都很容易實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和復(fù)雜的專業(yè)分工，容易產(chǎn)生各種各樣的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機會，進(jìn)而吸引更多的移民人口進(jìn)入，這就構(gòu)成了一個人口超級循環(huán)。這四座一線城市之所以能夠魅力四射、引領(lǐng)潮流、較好地承擔(dān)國家戰(zhàn)略功能和使命，與廣大外來人口群體的貢獻(xiàn)高度相關(guān)。

在此背景下，2019年12月27日下午，復(fù)旦大學(xué)熊易寒教授做客《澎湃下午茶》（第八期），以“超大城市、移民與城市競爭力”為主題，重點談?wù)摗罢螌W(xué)視野中的移民與城市、地方性公民權(quán)與新二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度安排、產(chǎn)業(yè)與移民”等觀點，呼吁超大城市要繼續(xù)敞開懷抱，接納、包容、善待外來人口群體，從而打造更強的城市競爭力。

在熊易寒教授的啟發(fā)下，我們應(yīng)該深入思考，既然大家都認(rèn)為超大城市發(fā)展離不開外來人口的重要貢獻(xiàn)，為什么這些城市近年來對待外來人口的政策卻在趨緊（相比廣州、深圳的相對寬松，北京、上海的人口調(diào)控政策力度更大）？這些城市在焦慮什么？它們存在哪些難處？當(dāng)今的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為重新審視超大城市外來人口問題，又提供了怎樣的有利條件和要求？超大城市破解外來人口問題的出路是什么？筆者想結(jié)合上海的實際情況，談?wù)剬@些問題的粗淺理解和看法。

1、超大城市在外來人口問題上有自己的難處

當(dāng)前，中國超大城市人口數(shù)量已基本達(dá)到世界最大城市的規(guī)模水平。2018年底公開數(shù)據(jù)顯示，深圳全市常住人口1302.66萬人，廣州是1490.44萬人，北京是2154.2萬人，上海是2423.78萬人。研究世界人口規(guī)模前八名的城市數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)，除了中國的上海與北京，其他六個城市分別是：東京大都市圈，人口為3700萬左右（嚴(yán)格地說，東京都這個單體城市的人口為1400萬左右，由于東京大都市圈比較緊湊，從形態(tài)上看更像是一個超大巨型城市，因此很多人往往把東京大都市圈當(dāng)做東京城市本身）；印度德里，人口超過2600萬；巴西圣保羅（包括郊區(qū)的大圣保羅），人口是2100萬左右；墨西哥城，人口也是2100萬左右；印度孟買，人口超過2100萬；埃及開羅，人口也超過2000萬。如果從單體城市而不是大都市圈的角度來看，我國的上海、北京兩座城市已處于世界人口最多城市的第一方陣，換句話說，這兩座超大城市的人口數(shù)量已基本達(dá)到世界之最。

那么，上海、北京兩座超大城市的外來人口還會繼續(xù)較大幅度增長嗎？有沒有可能超越德里成為世界第一大單體城市？單體超大城市的外來人口增長到底有沒有一個數(shù)量邊界？人口規(guī)模究竟達(dá)到多少算是合適的？盡管學(xué)界從人口密度、人口結(jié)構(gòu)、資源承載力、城市所在國家的城市化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人口基數(shù)等多個角度，都有很多研究和預(yù)測，但客觀地說，評判合理的人口集聚規(guī)模涉及到的影響因素太多，甚至涉及到人群的主觀感受，導(dǎo)致仁者見仁、智者見智，因此上述這些問題很難形成公認(rèn)的定論。

我國超大城市人口數(shù)量已基本達(dá)到世界最大城市規(guī)模水平，借用華為公司創(chuàng)始人任正非的話，“再往前走就是無人區(qū)了，幾乎沒人可以參照模仿了”，同時，考慮到發(fā)展中國家排在世界前幾名的人口超大規(guī)模城市，其城市治理水平還有待進(jìn)一步提升，所有這些因素促使我國超大城市對待人口規(guī)模的態(tài)度比較謹(jǐn)慎，尤其是人口規(guī)模超過2000萬量級的北京和上海，都實施了比較嚴(yán)格的人口調(diào)控政策。

雖然也有人提出疑問：深圳的面積1997平方公里，容納了1300多萬人口，上海的陸地面積6340平方公里，是深圳的三倍多，那么上海人口也應(yīng)該是深圳的三倍，即達(dá)到3900萬才算合理。其實，城市人口賬的算法沒這么簡單，具體到人口問題，不管城市面積大小，城市服務(wù)管理的人口量級如果是相同檔次（比如是2000萬人口量級，還是1000萬人口量級，還是幾百萬人口量級），那么對城市的服務(wù)管理要求、包括操作的難度幾乎是差不多的，不會隨著城市面積的擴大，服務(wù)管理人口的難度就會變小，相反可能難度更大。

超大城市本身就是一個超級復(fù)雜系統(tǒng)，在2000萬量級的基礎(chǔ)上繼續(xù)增加人口，城市內(nèi)部復(fù)雜程度會進(jìn)一步攀升，風(fēng)險也會持續(xù)增加。正如杰弗里·韋斯特（Geoffrey West）在《規(guī)模：復(fù)雜世界的簡單法則》一書中指出的，“城市規(guī)模增加一倍，不僅會使得人均工資、財富和創(chuàng)新增加約15%，犯罪案件總量、污染和疾病的數(shù)量也會按照相同的比例增加。很明顯，好的、壞的、丑陋的會像一個整體可預(yù)測的包裹一樣，一同到來”。現(xiàn)在想想，全球最發(fā)達(dá)資本主義國家美國以3.3億人口基數(shù)，居然沒有出現(xiàn)一個人口超過1000萬量級的單體城市，恰恰說明這事不是想象中那么簡單的。

因此，從這個意義上，我們要理解北京、上海的為難處境，要理解“當(dāng)看不太清楚、還沒很有把握時，寧可慢一點，寧可給未來多留些空間”的現(xiàn)實選擇。更何況，站在全國整體發(fā)展格局來看，我國超大城市對于帶動區(qū)域乃至更大范圍發(fā)展承擔(dān)著義不容辭的責(zé)任，帶動經(jīng)濟(jì)增長極區(qū)域的人口共同發(fā)展，而不是獨享人口規(guī)模紅利，也是“下好全國一盤棋”的應(yīng)有之意。

2、超大城市在外來人口問題上面臨著新形勢新要求

超大城市既然有這么多難處，那么其人口規(guī)模是不是就不能增長了？尤其是上海、北京在老齡化與少子化非常嚴(yán)峻的背景下，為了保持城市的活力、動力與可持續(xù)發(fā)展，在外來人口問題上究竟該怎么選擇？

其實，看看印度德里1500平方公里左右的土地面積，也承載了超過2600萬人口，前文所講的世界其他前幾名超大城市，很多是在1500—2000平方公里的范圍內(nèi)承載著2000萬量級的人口規(guī)模，這說明超大城市的人口規(guī)模不是不可能增加，只是在本已超大基數(shù)的前提下，要整體研判人口發(fā)展的新形勢新要求，綜合權(quán)衡增加人口帶來的利與弊，重點分析城市解決每階段主要問題需要怎樣的人口支撐，在此基礎(chǔ)上做出每個城市自己的選擇。結(jié)合上海的實際情況，我覺得有如下新形勢值得重點分析：

新形勢1：當(dāng)今時代發(fā)展的一個大趨勢是，得人才者，甚或說是得人口者，得天下。雖然我個人不太相信中國城市體系中會出現(xiàn)“齊普夫定律”（規(guī)模最大城市的人口規(guī)模是排名第二位城市的兩倍，是排名第三位城市的三倍，以此類推），但是我們看到，各個城市都在使出各種辦法，積極爭奪人才、爭搶人口。即便是屬于超大城市但人口調(diào)控壓力不太大的深圳，2018年常住人口增加了49.83萬，2017年常住人口增量更是達(dá)到62萬，2016年人口增量53萬，2015年則增加了59.98萬人，深圳短短四年時間的人口增量，就相當(dāng)于美國第四大城市休斯敦的全部人口。這么大體量的人口增加規(guī)模，極大助力了深圳的活力、繁榮與快速發(fā)展，讓其他城市特別是上海、北京好生羨慕。

我們可以肯定地說，未來如果哪個城市能夠成為“人口中心城市”，其競爭力一定會非常強大。其實一個人，能在城市里生存下來，就是被這個城市所需要的，而且城市需要高中低不同層次的人在一起相互協(xié)作、支持與配合。如果通過更有效的勞動力配置使城市人口基數(shù)不斷做大，那么這個城市就會更加方便、更有效率、更有競爭力。這也是《規(guī)模：復(fù)雜世界的簡單法則》、《城市的勝利》、《大國大城》等研究著作反復(fù)論證的道理。被定位為國際經(jīng)濟(jì)中心與中國經(jīng)濟(jì)中心城市的上海，需要更深入地思考、領(lǐng)會這些道理。

新形勢2：中國超大城市治理水平大幅提升，為繼續(xù)規(guī)模吸納外來人口提供了可能空間。在全國推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)的指引下，近年來中國各大城市紛紛注重提升城市治理水平，成效非常顯著，為全球的城市治理貢獻(xiàn)了“中國智慧與中國方案”。以上海為例，2014年上海全市創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)，制訂并實施市委“1+6”文件，有力開創(chuàng)了上海社會治理的新局面；2017年上海全面推進(jìn)城市精細(xì)化管理，在實施意見和三年行動計劃的指引下，上海用繡花精神不斷深化社會治理創(chuàng)新，持續(xù)推進(jìn)城市管理精細(xì)化工作向縱深發(fā)展。值得一提的是，在新科技手段的支撐下，“一網(wǎng)統(tǒng)管”與“一網(wǎng)通辦”已成為上海城市治理的閃亮名片。

在“全覆蓋、全過程、全天候和法治化、社會化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化”（三全四化）理念的指導(dǎo)下，上海城市治理能力的大幅提升，使得城市能夠為廣大市民（包括外來人口）提供更精準(zhǔn)、更及時、更有效的服務(wù)與管理。與以前對外來人口的工作機制、方法、后臺支撐乃至心態(tài)相比，如今上海全市更多了底氣、自信與從容，這也為上海重新審視外來人口問題提供了較好的支持條件。

新形勢3：新時代上海需要尋找更大的創(chuàng)新動能，客觀上需要外來人口的強有力支撐。習(xí)近平總書記指出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來。伴隨著時代社會的發(fā)展，對于上海這樣的超級平臺樞紐城市，科技創(chuàng)新功能對于城市發(fā)展動力來說越來越重要，怎么強調(diào)和重視都不為過。

近些年來，上海發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)受到了一些詬病，國內(nèi)新經(jīng)濟(jì)的光環(huán)城市當(dāng)屬于深圳、杭州、北京等城市。筆者也曾撰文分析過原因，認(rèn)為主要是由于上海對新經(jīng)濟(jì)的理解和擁抱相對不足，同時沒有處理好“移植平臺型”與“內(nèi)生創(chuàng)新型”兩種發(fā)展邏輯的關(guān)系。所有這些因素導(dǎo)致的最直觀結(jié)果就是，比較其他明星城市，上海仍較缺乏大量源源不斷創(chuàng)新人才的涌入、大量源源不斷創(chuàng)新機構(gòu)與企業(yè)主體的涌現(xiàn)。未來，上海深入建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，發(fā)揮好習(xí)總書記對上海強調(diào)的科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)等功能，除了進(jìn)一步激發(fā)釋放存量人才資源的動力，更加迫切需要更多大量外來人才的支撐。鑒于外來移民“敢想敢干敢吃苦”的特點，在科技創(chuàng)新這件事上，沒有外來人才不行，外來人才少了也不行，是越多越好。

至于上海城市的高度老齡化與少子化，客觀上確實非常需要進(jìn)一步吸引外來人口，從而改善上海的人口結(jié)構(gòu)與勞動力結(jié)構(gòu)，以推動上海城市健康、繁榮與可持續(xù)發(fā)展。

3、展望：上海外來人口問題的出路在何方

目前，上海是中國人口規(guī)模最大的超大型單體城市。綜合權(quán)衡城市利弊得失、上海發(fā)展現(xiàn)狀以及未來趨勢，筆者認(rèn)為，上海未來外來人口流入仍有增長空間，若干年后上海常住人口總量不排除達(dá)到或突破3000萬量級的可能（這也是目前世界上單體超大城市已開始接近卻還沒有達(dá)到的量級），但出于合理管控城市人口規(guī)模的考慮，每年人口增長速度應(yīng)該也不會很快。

除了促進(jìn)上海城市人口總量合理增長之外，筆者認(rèn)為更重要的是，上海應(yīng)扎扎實實推進(jìn)人口結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整與完善。建議可以重點考慮如下事項：

◆建議學(xué)習(xí)東京大都市圈經(jīng)驗，上海要以更寬闊胸懷切實發(fā)揮龍頭作用，帶動“上海大都市圈”的整體人口增長，特別要認(rèn)真考慮帶動都市圈內(nèi)中小城市的人口吸引與增長，將之作為長三角一體化的重要任務(wù)，夯實中國經(jīng)濟(jì)重要增長極區(qū)域的人口支撐基礎(chǔ)。

◆建議上海全市要努力降低外來人口的落戶和總量控制門檻，要根據(jù)城市功能發(fā)展需要，不唯學(xué)歷和資歷，多元評價人才，吸引多元類型人才，讓更多真正有能力、有魄力的人才（尤其是年輕人才）愿意來上海就業(yè)創(chuàng)業(yè)。尤其要改變“只吸引成功人士”的傳統(tǒng)做法，所謂青春年少不可欺，今天還沒成功，并不等于明天就不能成功，畢竟未來是屬于他們的。

◆建議除了自貿(mào)試驗區(qū)新片區(qū)和長三角一體化示范區(qū)，上海內(nèi)部的各郊區(qū)新城要進(jìn)一步增強對外來人才、人口的吸引力，市級對郊區(qū)新城的人口調(diào)控指標(biāo)可以考慮進(jìn)一步放松，在促進(jìn)上海內(nèi)部均衡發(fā)展的同時，也努力把郊區(qū)新城建設(shè)成為上海新一輪發(fā)展的重要動力引擎。

◆建議按照國際一流營商環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)，上海要完善相關(guān)政策與流程配套，加強對國際人才特別是外國人的吸引，無論其長期或短期來滬工作生活，都能夠非常便利、舒適、有吸引力，切實打造人口構(gòu)成上的國際大都市，從而進(jìn)一步增強上海城市的魅力、競爭力與影響力。

◆建議上海加強對外來人口問題的統(tǒng)籌考量與設(shè)計，以“不論成敗，一輩子總要到上海精彩一回”為理念，吸引全國乃至全球有志向、有夢想的各種人才，到上海實現(xiàn)自己的出彩人生。這其中可能有些人在滬時間是長期的，也有些人是短期的，以市場調(diào)節(jié)原則為主就好。

（作者李顯波系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長）