2019年11月26日，中共中央、國務院發布了《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》（下稱“《意見》”）。《意見》主旨與十九大報告及2018新修訂的《農村土地承包法》對穩定土地承包關系的強調一脈相承。

《意見》在第二輪土地承包期末這一關鍵時刻發布，能夠穩定農業經營者長期發展的信心。我們認為，此次《意見》亮點在于，在土地承包關系不變基礎上延長承包期。《意見》的發布是鞏固農業基本經營制度、推動鄉村振興戰略的重要舉措，具有保障地權穩定性、促進農業現代化、推進農村基層治理的重大意義。

一、四大亮點

《意見》全文強調農地制度與承包地穩定的“長久不變”，核心指向促進土地的規模經營，主要包含以下四大亮點。

首先，延長土地承包期。

“延包”是《意見》的重點內容。《意見》強調“第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這與十九大報告及2018年底新修訂的《農村土地承包法》保持一致。

《意見》也強調，土地承包期的續包以承包地確權登記頒證為基礎，在2018年年底前基本完成確權登記頒證工作的基礎上，要“繼續做好收尾工作、化解遺留問題，健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度，并做好與不動產統一登記工作的銜接，賦予農民更有保障的土地承包權益”。

農地的確權與地籍系統的完善將為農地穩定性的提升提供依據，奠定基礎；土地授證與承包期延長將一同加強承包地的地權穩定性，增強農業經營者的長期投資信心。

其次，限制土地頻繁調整。

《意見》中提到兩點來限制承包地的頻繁調整。其一，強調第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，除了“存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組”，村莊“不得將承包地打亂重分”，如果有個別農戶的調整情況，需要經過村民會議討論，三分之二的成員同意，報送相關行政部門批準，且相關部門對此情況要“從嚴掌握”。

其二，對因社區成員權變動而導致的土地調整情況做出嚴格限制，繼續提倡“增人不增地、減人不減地”。對承包方因家庭人口增加、缺地少地導致生活困難的情況，采取“提供就業服務、做好社會保障工作”而非土地調整的方式進行幫助，以此保持承包關系的長期穩定，防止耕地經營規模細分。

第三，維護進城農戶土地承包權益。

《意見》提出“現階段不得以退出土地承包權作為農戶進城落戶的條件”，這與2018年底新修訂的《農村土地承包法》保持一致。對承包農戶而言，進城落戶可以選擇自愿有償地在集體內轉讓土地承包權或將承包地退還，也可以保留承包權，以多種形式流轉經營權。

截至2018年年末，我國戶籍城市化率為43.37%，常住人口城鎮化率為59.58%，可見有大量的進城務工農民。這一舉措將消除農戶城市落戶的顧慮，為進城農戶提供底線生存保障，有力維護進城農戶的土地承包權益，并有利于社會穩定。

第四，平等保護農地承包權與經營權。

《意見》多處提到要給農戶賦能，完善承包地權能，要落實農村所有權、承包權、經營權“三權”分置體系，強化對土地承包權的物權保護，保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包土地的經營權抵押、擔保權利。對土地調整的嚴格限制增強了承包權的穩定性。面對承包權派生的土地經營權，《意見》強調發揮三權的各自功能與整體效用，要“層次分明、結構合理、平等保護”。對承包地各項權能的平等維護將提升農地經營權的穩定性，有利于農地經營者對規模經營的長期投資。

二、最大亮點：土地承包關系不變基礎上延長承包期

《意見》的最大亮點在于，明確表明在承包期延長過程中，農戶和集體之間包括承包地塊、面積等在內的承包關系不會發生變化。這是歷史經驗的總結與改進。

自1982年中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》，確立家庭聯產承包責任制以來，我國家庭聯產承包責任制經歷了兩輪延期。

1984年中央一號文件提出要“延長土地承包期，土地承包期一般在十五年以上”，而在延長承包期之前，“群眾有調整土地要求的，可以本著‘大穩定，小調整’的原則，經過充分商量，由集體統一調整”。雖然第一輪土地承包期確立了固定的承包期限，但由于政策留出可調整的缺口，導致一些地方為了解決人地矛盾而頻繁調整土地。

因為不同地區實施家庭聯產責任承包制存在時間差異，在1993年部分地區第一輪土地承包期即將到期之時，中共中央、國務院發布了《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》，規定“為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。

1994年底農業部發布《關于穩定和完善土地承包關系的意見》，提出“發包方與農戶簽訂的合同，到期一批，續訂一批，把土地承包期再延長30年”，但也提到了“切忌‘一刀切’”，“因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴重不均、群眾意見較大的，應經民主議定，作適當調整后再延長承包期”。

為提升承包農戶開發土地的積極性，防止短期行為，國家延長土地承包期為30年。1998年修改的《土地管理法》規定“土地承包經營期限為30年”。第二輪土地承包，統一確定起始時間為1997年1月1日，至2026年12月31日止。

但受農村人地沖突的影響，第二輪承包過程采取了打亂重分的方式，農戶因土地流轉、土地投資等產生的農地收益收到損害。據浙江大學學者田傳浩2000年在浙江、山東、江蘇的調查，有66%的村莊在二輪承包時進行了土地調整。而根據農業農村部學者廖洪樂1999年對陜西、安徽、湖南、四川、浙江90個村民小組的調查，有36次土地大調整發生在第二輪承包期，均發生在第二輪延包開始，其中有33次是把所有的土地打亂重分。這種發生在土地延包時的土地調整，導致了地權穩定性喪失，不利于農業經營者在土地上的長期投入。

第二輪延包時，大量的土地仍然由承包者經營，分散、零碎的土地利用是當時的突出特征。但近二十年來，隨著農地市場的發展和三權分置改革的推進，現在大量的農地已經由農業經營大戶、農業公司等新型農業經營主體經營，比如，浙江省土地流轉比例已經超過50%。此外，隨著農地三權分置改革，允許農地經營權抵押為農業經營大戶、農業公司等農業經營主體提供了大量的金融支持，農地經營權抵押也要求農地經營權對應的地塊能夠長期穩定不變。與1990年代不同，目前的農業經營規模相對更大，有更多的土地長期投資，土地再分配會對農業的規模經營產生極大的不利影響。

因此，現階段要實現農業現代化、推動鄉村振興，必須進一步保障土地經營權的長期穩定，保障農業經營者的投資安全。

本次發布的《意見》嚴格限制土地不得打亂重分，提出農民進城也可以保留承包地，這將確保承包關系穩定；在此基礎上延期三十年，事實上將第二次土地承包期延長到了60年。加上2014年開始、現基本完成的農地確權行動作為“長久不變”的依據，我國農地的地權穩定性程度得到了極大提升。

在第二輪承包進入期末時發布的《意見》有利于循序漸進推進承包期延期工作，將有力防止因土地關系打亂而導致的農戶利益受損和土地糾紛情形的出現。只要承包期有期限、易調整，農業經營者對土地的預期就不穩定、派生的經營權就不穩定，而此次的延包舉措進一步坐實了土地的承包權與經營權。在土地承包關系不變基礎上延長承包期，是國家賦予農戶更穩定和有保障的農地產權的重要舉措。

三、對農業發展的意義

維持農地制度穩定性、促進土地的有效利用、保障集體經濟組織成員的土地權益、實現平穩過渡是《意見》的四大準則。保持土地承包關系穩定并長久不變，首先有利于促進土地投資，從而推動農業發展。

如何賦予農民穩定而有保障的地權，是促進農業發展、保持農村社會穩定的關鍵。家庭聯產承包責任制階段，農民擁有了農地的承包經營權，農地權益的保障水平有了很大提升。但該制度安排也存在三大不足：

其一，集體所有、按戶分配為特征的土地均等配置制度，使得我國土地細碎化問題較為突出，這一點需要通過土地流轉來進行彌補。

其二，農戶的土地權限建立在社區成員權的基礎上，而生老病死等社區成員邊界的變化導致了頻繁的土地調整，降低了地權的穩定性。

其三，1984年中央一號文件提出允許土地承包經營權合法流轉，確立所有權與承包經營權的“兩權分立”，但隨著土地流轉的進行，兩權分置已逐漸不能滿足現實需要，土地派生權屬（收益、入股、抵押等）不夠清晰易造成土地糾紛。雖然到2016年，我國的農地流轉面積已經達到4.7億畝，但仍然只占家庭承包面積比例的35.1%，家庭承包經營仍然占據農業生產經營的主導地位。小農經營會造成一定的效率損失，且農村人才外流與現代生產力的發展要求形成一定規模經營的現代農業，而土地調整與經營權的保障缺失為此帶來障礙。

對上述三點缺陷，已有一系列的中央政策文件來逐步解決，《意見》也對此做出了重新強調。

其一，《意見》提出，各地“可在農民自愿前提下結合農田基本建設，組織開展互換并地，發展連片種植”并支持“新型農業經營主體通過流轉農戶承包地進行農田整理，以提升農業綜合生產能力”，農業規模化發展的導向明顯。

其二，《意見》提出延長土地承包期并嚴格限制土地調整，這在一定程度上穩定了土地經營者的投資預期。

其三，《意見》強化了農地的物權屬性，繼續完善了農地的“三權分置”，平等保護土地派生的承包權與經營權。

這顯示，在農地流轉不斷擴張的背景下，我國現行的農地制度改革正以土地財產化為方向，不斷完善農地權能，這無疑將推動農業發展，有利于我國的現代農業建設。

四、對農村治理的意義

保持土地承包關系穩定還有利于處理農村基層社會土地矛盾。

我國農村土地產權歸屬具有模糊性的特點。集體作為一個統合的概念將農村承包地所有權置于了“虛置”地位，集體及作為其代理人的村干部能對農地這一非市場資源施加重大影響，導致現實中出現大量的土地糾紛。

由農村承包地帶來的鄉村治理矛盾可以劃分為兩類。

其一，土地調整導致的矛盾。一方面，土地承包到期后村集體回收土地重新分配會導致土地流轉連續性遭到破壞，進而造成農民利益受損；另一方面，由于政策規定土地承包“三十年”不變，但實際運作中存在因家庭人口的增減而導致村民擁有耕地不均的情況。在一些村莊，土地調整訴求得不到滿足造成村干部與村民關系緊張。

其二，農地流轉導致的發包方與承包方的矛盾。村干部既是村民的代言人，同時也逐漸成為政策執行網絡的末梢，他們雙重角色使他們很難在政府與農民之間找到平衡點。某些地區為了推動地方發展，將土地流轉面積、流轉比例納入政績考核，或不顧實際情況強制打造地區特色農業等舉措，導致現實中產生村干部私自調地、限制種植作物類型、強制進行農地流轉等情況，農民作為土地承包權主體的選擇權受到侵害。

對基層治理中出現的土地矛盾，《意見》明確，農戶和集體之間包括承包地塊、面積等在內的承包關系都不會再發生變化，家庭人員變動不與承包地重分掛鉤，這將使原有的承包關系得以持續。加之農地授證的普及使土地權益歸屬有證可依，農戶的流轉收益將得到保障。對承包地變動的嚴格規定也將緩解村干部在土地調整過程中“進退兩難”的境地。

面對可能存在的發包方扭曲農戶選擇權的問題，《意見》用了三個“不”字表達保護農民地權的決心：“不論經營權如何流轉，不論新型農業經營主體如何發展，都不能動搖農民家庭土地承包地位、侵害農民承包權益。”同時強調“農戶承包地要保持穩定，發包方及其他經濟組織和個人不得違法調整”，發包方也不得強制進城落戶農戶退出土地承包權；且在第二輪承包期即將到期的過渡階段，要“平穩過渡”、“因地制宜”、“步步為營”，以漸進方式推動承包關系長久不變，以降低農民利益受損的風險。

此外，在資本下鄉政策的鼓勵下，地方政府為引入專業大戶、農業產業化龍頭企業等農業新型農業經營主體，往往給予其財政專項資金與各類補貼和注入式的行政幫扶，使普通農戶在農地流轉等方面利益受到擠壓，對此《意見》強調要“起點公平、機會公平”。

這些舉措無疑有利于緩解基層矛盾，維護農村社會穩定。