美國利用自由區戰略促進其貿易和制造業發展由來已久，其中開放度最高的是對外貿易區。與新加坡一樣，除了對外貿易區，美國還有出口加工區和保稅倉庫等類型。本文限于介紹對外貿易區。

對外貿易區有主區（General-Purpose Zone）和分區（Subzone）之別。主區通常由土地所有人（如港務局）申請設置，供倉儲業及物流業企業進駐使用。分區是專門響應單個企業申請和使用而設立，區內企業通常是從事大型制造加工業或物流業，所有廠房設備均須由該企業提供和承擔。分區可以設在主區內。根據美國海關及邊境保護局（CBP）的記錄，截至2019年9月，美國共設立了300個主區（其中活躍的有177個）和大約600個分區，遍布各州。由于向聯邦政府申請和獲批對外貿易區十分容易，不活躍對外貿易區也可能被終止或者取消，因此美國對外貿易區董事局會定期更新對外貿易區數目和名單。

美國對外貿易區設立的構想源自應對經濟大蕭條。1930年，美國政府通過了“斯穆特-霍利關稅法”，一時間2萬多種進口商品面臨高額關稅，美國平均關稅一度高達60%。主要貿易伙伴紛紛對此進行報復，可以說“斯穆特-霍利關稅法”將美國經濟拖入大蕭條，國家貿易狀況跌落谷底。在這樣的大背景下，設立對外貿易區，推動自由貿易尤其是出口貿易被確立為其主要功能。其政策安排首先是盡可能降低貿易成本，主要吸引大型制造企業和倉儲企業進駐，以達到振興美國的就業和經濟增長的根本目標。

美國業界和政府對對外貿易區戰略實施效果的評價極高。例如，長期的實踐證明，這一制度安排為私營企業“提升國際貿易、吸引外國投資、創造高薪工作崗位、可持續發展的就業崗位”提供了機會，有效提升了美國制造業競爭力、增加就業和促進出口，是美國“最有效的政策性工具之一”（Bolle & Williams，2012）。顯然，美國對外貿易區的戰略意義“與時俱進”。如今，在美國商務部國際貿易管理局的官網上赫然寫道，“對外貿易區通過削減經營成本，有助于公平競爭和提高美國企業競爭力。”

美國自由貿易區的基本法律屬性被界定為“圍網的中立地區”。對外貿易區構想由紐約州議員Emmanuel Celler于1934年創造性提出，Celler因此被尊為“美國對外貿易區之父”。Celler確立了美國對外貿易區應是“圍網的中立地區”和具有“準公共品”屬性，這樣的基本屬性被遵循至今。

美國對外貿易區法律體系相對完善，由《對外貿易區法案》（全稱為關于在美國進口港建立、經營和管理對外貿易區，促進和鼓勵國外商業以及其他目的法案）、《對外貿易區條例》、《海關與邊防局條例》和對外貿易區“特別立法”構成。《對外貿易區法案》明確規范對外貿易區管理運行體系，規定區內可以從事的業務及申請設立條件，封閉管理和必須且只能雇用美國工人。“特別立法”的含義是授權經營者立法或者為經營者單獨立法。如果由公共公司和非營利公司申請設立對外貿易區，申請人必須得到所在州立法機構授權立法的支持；如果由私營公司申請，所在州立法機構需要制定一項以該公司命名的特別法案（周陽，2015）。

美國對外貿易區由對外貿易區董事局（U.S. FTZ Board）負責。由于董事局由美國商務部長和財政部長這兩個部長組成，對外貿易區實際上須接受美國商務部和財政部的共同監管。與新加坡類似，美國對外貿易區是準公共品，所有權與經營權分離，但是權力邊界劃分得更加清晰。對外貿易區董事會擁有設立審批權，授權特定生產活動和負責一般監管；海關核準對外貿易區的啟用；主區所在港務局承擔著管理、開發、基礎設施建設和維護等工作；企業負責經營運行，并向使用者明碼標價地提供服務。公共或私人企業都可以申請設立和經營對外貿易區。

美國對外貿易區實施全面稅費優惠。主要措施包括：區內商品豁免關稅、消費稅和一部分州稅；延遲納稅，只有商品在進入國內市場才需繳納相關稅收；政府合同以及軍用合同所涉進口貨物100%免稅；7天24小時隨時通關；簡化的進出口程序，貿易商不必走完全部通關程序，行政限制降至最低及最簡手續；周報關制度，即一次提交一周通關的申請，按次收費（最多為485美元/次）；沒有進口配額限制，一旦配額開放，區內商品可以第一時間通過海關進入國內消費市場；不需要原產地標志；對國內市場開放；免除庫存稅；國外商品享受國民待遇；提供優惠的港口維護費和保險費用；商品可以在區內無限期存放，并且在不同對外貿易區之間可以自由流轉，繼續享受區內稅費、政策和通關等各種優惠或便利政策；破損商品和區內商品維修服務免稅等；美國海關和邊境局負責安全保護如防盜之類。值得一提的是其“倒置關稅”制度，即允許區內制造產品進入國內市場面臨關稅時可以選擇原料和成品中較低的稅率，以最小化對外貿易區制造的關稅負擔。

相對于國內市場，美國對外貿易區為區內投資和金融等活動提供優惠政策和寬松的監管。具體措施有：放寬或取消對銀行存款利率的限制；減少或取消對銀行貸款規模的直接控制；允許更廣泛的業務交叉；允許更多新金融工具的使用和新金融市場的設立；放寬對外國金融機構經營活動的限制及對本國金融機構進入國際市場的限制；外匯兌換自由、資金出入和轉移自由；投資自由、不限制經營的方式，等等。

與新加坡類似，美國對外貿易區監管理念的核心在于：實行備案制，充分信任入區企業的自律性，而對違法者處置嚴厲甚至使其破產。美國海關對對外貿易區的監管關注點也是企業倉庫。貨物可以儲存、試驗、修理、清潔、處理、廢物利用、取樣、混合、毀損，重貼商標；也可以加工、展出、制造；還可以在同一對外貿易區內或者不同區之間自由移動。一般情況下，對外貿易區內的企業（生產企業、經營企業）須向海關申報貨物情況，海關有權對倉庫存庫和有關賬目隨時進行查驗。海關會想方設法與自貿區內企業開展融洽而且密切的合作，例如從對外貿易區設立之初就會參與到相關規劃和開發工作過程中，委派長駐關員為自貿區企業提供幫助和指導。

美國對外貿易區禁止進出口和經營煙草、酒精和軍火等可能危害公眾安全的商品。

(本文得到國家社科基金項目（17BGJ025）和2019年上海市哲學社會科學規劃課題智庫專項后期（2019TFB008）資助，作者文娟為上海對外經貿大學自由貿易港戰略研究院副院長)