土地，農民的“命根子”。農村土地制度改革，事關鄉村振興和城鄉融合發展。

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改土地管理法的決定，把農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革的試點經驗上升為法律制度。允許進城農民自愿有償退出宅基地、取消集體建設用地不能直接入市限制……這項事關重大、頗具新意的土地“修法”問世亮相，如一石激起千層浪。

在土地管理法修改之前，農村土地制度改革試點在全國33個縣（市、區）鋪開。地處湘贛邊的湖南省瀏陽市，就是其中大刀闊斧的“闖將”之一。《經濟參考報》記者在此探訪發現，改革試點實施以來，一些長期制約鄉村經濟發展的瓶頸得到了破解，政府、村集體、企業以及村民都從中大大受益。

放活：宅基地“全市流轉”

試點開展以來，瀏陽市圍繞“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”原則，形成了六項宅基地制度改革舉措，并在全市32個鄉鎮、街道推廣實施。

“我們明確規定農村居民一戶只能擁有一處宅基地，符合分戶建房條件的，由本人向集體經濟組織提出用地申請，經村民小組代表會議討論通過，經公示無異議的，再向鄉鎮自然資源所提交用地申請。”瀏陽市自然資源局局長尋文說。

在宅基地面積標準上，瀏陽市規定，在當地城鎮規劃建設用地范圍內，每戶宅基地面積不得超過140平方米，家庭人口在7人以上（含7人）的可增至180平方米；在城鎮規劃建設用地范圍外，每戶宅基地面積不得超過180平方米，家庭人口在7人以上（含7人）的可增至210平方米。

此外，瀏陽市還實行有償使用制度，農村居民宅基地面積超標以及跨鄉鎮獲取宅基地的，均需繳納有償使用費。

“我家房屋面積超標了，很長時間辦不了證。”瀏陽市北盛鎮亞洲湖村村民田定杰說，按照規定，7口人及以下的家庭宅基地面積不得超過180平方米，他們家恰好超過了1.07平方米，巴掌大的面積一度成了辦證“攔路虎”。

根據瀏陽市農村宅基地有償使用制度，宅基地面積超標但不超過210平方米上限的村民，只需繳納一定數額的有償使用費，政府即可確權發證。按照15元/平方米·年的標準，田定杰在繳納兩年共計30多元的有償使用費后，很快拿到了農房不動產權證書。

北盛鎮黨委書記李斌告訴《經濟參考報》記者，北盛鎮農房確權頒證進展很快，目前自然資源所共辦理農房不動產權證書1970本。通過繳納宅基地有償使用費，像田定杰這樣解決宅基地超標問題、拿到農房不動產權證書的北盛村民共有140戶。

“面積超標了要繳費，一戶多宅要繳費，通過有償使用的經濟調節手段，解決村民多占多用問題。”尋文說。

根據現行法律，我國廣大農村的宅基地歸集體經濟組織所有，其使用權的流轉被嚴格限制在本集體間，想要跨組、跨村、跨鎮流轉使用，極其不易。

從實際情況來看，這一限制早已被打破。瀏陽市地處湘東羅霄山區，很多鄉鎮村組山大路險，自然條件比較差。為了方便就醫就學就近工作，不少村民早就已經私下買賣宅基地，處于“灰色地帶”跨鄉鎮建房其實早就存在了。

從村民實際需求出發，瀏陽市在改革中打破了宅基地交易政策限制，允許宅基地在全市農村地區“全域流轉”。

走進大瑤鎮南山村的芙蓉小區，一幢幢統一設計的兩層小樓整齊排列，每家每戶門前種滿了花花草草，和不少農村居民點臟亂差的情況相比有云壤之別。早在2006年，南山村這個小區就開始偷偷接納外村鎮農民了。

南山村的芙蓉小區共有29戶村民，只有5戶本村村民，其余24戶都是異地搬遷來的。改革前，芙蓉小區20戶外來村民的不動產權證一直懸而未決。改革后，瀏陽市允許宅基地跨鎮跨村流轉，自然資源部門依據新政策給這些村民辦了證，長期困擾他們的“心病”終于化解了。

“我是原楊花鄉桂新村人，那里條件沒南山村好，2005年在這里買地建房，還是有點‘打擦邊球’。十多年來，之前房子‘身份’沒著落，總擔心哪天被收回去了。現在好了，證辦下來了，安心多了。”芙蓉小區住戶何運福說。

瀏陽市一些村集體還采用拍賣方式出讓宅基地。今年1月8日，澄潭江鎮洲田村舉辦了瀏陽市2019年第一場宅基地跨村流轉拍賣會，共成交地塊26宗，面積1560平方米，地塊起始價171萬元，成交總額198.4萬元，溢價27.4萬元。

記者了解到，在瀏陽，越來越多的農戶選擇退出原來宅基地，在條件好的地方另外買宅基地建房。異地建房的村民依然保留原集體經濟組織成員身份，原來分到的田山水土不變，同時也不享受建房地集體經濟組織相關權益。

多贏：土地與項目“同頻共振”

截至目前，瀏陽已成功入市集體經營性建設用地156宗，面積2418畝。短短幾年，一批產業項目借助這一土地試點改革機遇，在瀏陽的產業園區落戶，這在以前是想都不敢想的事情。

位于瀏陽市大瑤鎮南陽村的金色搖籃幼兒園，兩棟色彩斑斕的教學樓引人注目。該幼兒園所在地原本是一所村小，占用的是大瑤鎮南陽村的集體經營性建設用地。

“原來村里小學合并到了鄰村小學，這塊地就閑置下來，校舍破舊很不美觀，而且土地荒廢著，太浪費了。”南陽村村民劉宗圣回憶說，當時有人想用這塊地，村里也想出讓這塊地，但因政策限制，這塊地一直沒有找到合適的用途。

劉宗圣說的政策，指的是“農村集體經營性建設用地的使用權，不能交易”。

轉折來自農村集體經營性建設用地入市改革，即農村集體經濟組織將農村集體經營性建設用地的使用權，以出讓、租賃或作價出資（入股）等方式推向市場。

2016年12月7日，經民主決策、部門會審、政府審批，該宗地在瀏陽市國土資源網上交易系統掛牌出讓。

“瀏陽獲得集體經營性建設用地入市試點資格后，這塊3.18畝的地是第一個掛牌出讓的。”幼兒園園長劉潤香說，當時她和合伙人正在尋找合適的場地擴大辦園規模、改善辦園條件，覺得條件還不錯，就花90萬元拿下了這塊地的40年使用權。

區別于傳統的國有建設用地出讓，這塊土地90萬元成交價，扣除成本，凈收益62萬元，政府按成交價款的20%收取土地增值收益調節金18萬元，剩余44萬元歸南陽村集體和相關農戶，村集體、個人均可享受土地增值收益。40年出讓年限到期后，該地塊土地性質仍為集體所有。

張坊鎮田溪村北靠大圍山國家森林公園，一條小河從村中蜿蜒而過，自然生態資源豐富，村里近年來大力發展鄉村旅游。來自上海的投資商彭進看中田溪村原生態的環境以及離長沙近的優勢，準備投資數千萬元在這里打造一個高端民宿項目，目前正在做項目環評和規劃設計。

“村民搬下山以后，不少農房就閑置了。我們將山上22棟農房土地打包回收，然后走招拍掛程序出讓給企業，一畝地出讓價格大約不到20萬元。”田溪村黨總支書記李紀煌說。

在永安鎮家居產業園，四棟8.2萬平方米的工業廠房已經封頂，二期工程正在有條不紊地建設中。瀏陽市星辰商業發展有限公司負責人羅忠魁告訴記者，這是湖南省首個獲得商品房預售許可證、建在集體經營性建設用地上的工業廠房項目。

《經濟參考報》記者了解到，截至目前，瀏陽已成功入市集體經營性建設用地156宗，面積2418畝，成交總價款3.46億元。這些集體經營性建設用地全部用來在農村發展產業項目，不能用作住宅類商業開發。

在集體經營性建設用地入市方面，改革試點實施以來，一些長期制約鄉村經濟發展的瓶頸得到了破解，政府、村集體、企業以及村民都從中大大受益。

瀏陽鎮頭鎮鄰近長沙，交通便利，工業發達。近年來，由于用地指標限制，一些工業項目落地時頗為困難。鎮頭鎮黨委書記孫謙告訴記者，集體經營性建設用地可以入市后，鎮頭鎮抓住機會探索供地模式改革，以集體經營性建設用地入市等方式為引進企業供給集體工業用地七宗280畝。

“集體經營性建設用地入市，不僅盤活了‘沉睡’的資本，緩解了農村緊張的用地指標，形成了土地與項目的同頻共振，還探索出了‘以土地收益平衡基礎設施建設’的新模式，在改善農村人居環境的同時，實現了集體收益的二次分配，大大提升了居民的獲得感和幸福感。”大瑤鎮黨委書記周森源對記者說。

尋路：探索“城鄉合作建房”新模式

在大力實施鄉村振興戰略的背景下，部分城市居民有下鄉居住、參與農村創新創業的意愿，“城鄉合作建房”則為打通市民“下鄉”通道提供了一個解決方案。

2016年9月改革試點開展以來，瀏陽先后出臺了《瀏陽市農村集體經營性建設用地使用權入市管理辦法（試行）》等八個政策性文件。

“這些改革舉措，從瀏陽農村實際情況出發，圍繞建立健全‘同價同權、流轉順暢、收益共享’的農村集體經營性建設用地入市制度，明確了農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑，建立健全了市場交易規則和服務監管制度，形成了兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。”尋文說。

除直接出讓外，瀏陽市集體經營性建設用地入市還有另外一種模式，即農民集體以土地作價入股參與分紅。在永安家居產業園項目中，西湖潭村354畝集體經營性建設用地的使用權作價3800萬元入股到星辰公司，村級合作社代表村民作為入市實施主體，占公司股權的10%，村民將從中獲得分紅。

為了盤活農村存量土地，從2017年11月開始，瀏陽市還試行一種被稱為“建設權證”的制度，即每復墾一畝閑置、廢棄的宅基地和工礦用地等集體經營性建設用地，集體經濟組織就可以獲得一畝地的“建設權證”。“建設權證”通過政府平臺公司“統一進出”實現入市，由自然資源部門實行“臺賬式管理、計劃性管控、統籌性使用”，可在瀏陽市全域“流通”。

目前，現行法律禁止市民到農村買宅基地建房，“城里人下鄉建房”在一定程度上還是個比較敏感的話題。對于這個敏感問題，瀏陽也進行了一些大膽嘗試。蒙華鐵路過境瀏陽張坊鎮，48戶居民需要搬遷安置，當地政府在上洪村規劃建設了一個集中安置點。依托這個集中居住點，瀏陽摸索出了兩種不同的“城鄉合作建房”模式。

上洪村村主任王中基告訴《經濟參考報》記者，按照規定，在瀏陽城鎮規劃建設用地范圍外，每個搬遷戶可以獲得不超過180平方米的宅基地。在規劃建設安置點之前，村里就動員搬遷戶按照120平方米興建房屋，每戶省下60平方米宅基地面積出讓，所獲收益在村集體和村民之間按照一定比例分配。

“完全自主自愿，村民大多數都選擇按120平方米建房，也有少數選擇按180平方米建房。”王中基告訴記者，省下的宅基地用地指標，村里統一歸集以后平整了出來，準備出讓給有意愿的“城市人”來合作建房。前來合作建房者不享有宅基地使用權，只享有住房權益。打聽情況的人非常多，對于那些有到附近大圍山景區度假意愿，以及那些過去在外工作、如今想“告老”回家休養的人有吸引力。

除了“城里人”獲得獨立宅基地使用權以外，還有一種模式是“城里人”和“鄉下人”合作在一塊宅基地上建房。在上洪村，當地村民王中蒸和長沙市民王中翼合作建的房子有三層，下面兩層歸王中蒸所有，第三層歸王中翼所有。

“宅基地使用權歸我所有，主動權掌握在我手里，肯定不會吃虧。至于菜地，我們可以共享。”王中蒸說。

王中翼等長沙市民表示，跟村民合作建房，最大擔憂是不能辦證，合法權益得不到保障。

瀏陽相關職能部門透露，當地已經計劃授予城市居民“使用權證”，設計時限是40到50年，以此解決城鄉合作建房的產權問題。但要解決好這個難題，還須創新體制機制，進一步推進配套改革。

在瀏陽采訪期間，記者發現瀏陽的土地改革試點讓很多社會資本“躍躍欲試”。但也有企業主反映，對于像集體經營性建設用地入市這樣的新事物，社會需要接受時間，尤其是銀行等金融機構對相關抵押融資存在顧慮，目前市場主體對于使用集體經營性建設用地的積極性仍然有所顧慮。

（原標題為《瀏陽農地改革：“命根子”變成“錢袋子”》）