這幾天，新修訂的《土地管理法》公布之后，以下這些內(nèi)容得到了比較多的關(guān)注：其一，集體土地可以入市；其二，征地程序改變；其三，進(jìn)城農(nóng)民允許有償退出宅基地。

這些內(nèi)容都涉及土地所有權(quán)人和使用權(quán)人。例如，關(guān)于集體土地入市，新修的土地法刪去了非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。關(guān)于征地程序，土地法指出，縣級(jí)以上政府在征地之前要與所有權(quán)人或使用權(quán)人簽訂協(xié)議。此外，允許已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地。退給誰(shuí)？土地法上沒(méi)有說(shuō)，自然資源部的人也沒(méi)有說(shuō)。正常的理解是：退回給土地所有權(quán)人，即村集體。

以上這些新修的內(nèi)容都涉及“所有權(quán)人”或“村集體”。問(wèn)題是：它是誰(shuí)？

以前看過(guò)一個(gè)數(shù)字稱，中國(guó)的集體土地大約三分之二是由村小組所有，其余為行政村所有。按照農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司的統(tǒng)計(jì)，到2013年，屬于村小組的土地占51.5%；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的占7.3%；剩余的41%屬于行政村所有。

當(dāng)以上這些土地法的重要內(nèi)容修訂指向所有權(quán)人－村小組時(shí)，是否意味著村小組的作用將因這項(xiàng)法律的修訂而增強(qiáng)？

在我看來(lái)，這是新修土地法中意義最重要的內(nèi)容，也是最不為人注意的改變。為什么這樣說(shuō)？集體土地能夠入市，已經(jīng)被關(guān)注得太多，其意義已不需贅述。而且，所謂“集體土地入市”要能擔(dān)得起維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)利和利益的任務(wù)，需要確認(rèn)的正是“集體”——所有權(quán)人/村小組的權(quán)利。沒(méi)有對(duì)這種“集體”的確認(rèn)及其權(quán)利的保障，集體土地很可能是被“所有權(quán)上提”到行政村，甚至到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的偽集體土地，是坑農(nóng)結(jié)果的集體土地。

正是基于這樣的原因，我并不看好由行政村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣的“集體”或政府作為主體，代表農(nóng)民集體進(jìn)行土地上市。直言之，當(dāng)今的行政村，并非社會(huì)學(xué)和人類學(xué)意義上的“社區(qū)”或“共同體”。目前的行政村，很多情況下是由數(shù)個(gè)自然村合并而成，既不是血緣-地緣共同體，也不是婚喪嫁娶等社區(qū)儀式活動(dòng)的基本單位。即使不是最近撤村并點(diǎn)而成的村莊，從上個(gè)世紀(jì)五十年代以來(lái)，行政村/生產(chǎn)大隊(duì)很多時(shí)候是充當(dāng)國(guó)家的代理或中介，其利益取向并不朝向農(nóng)民。上世紀(jì)六十年代初以來(lái)的饑荒和公社后期，拯救農(nóng)村集體和社會(huì)不崩潰的也不是生產(chǎn)大隊(duì)，而是生產(chǎn)-生活-地權(quán)一體的生產(chǎn)小隊(duì)（今天的村小組）。最近十來(lái)年，村莊治理的趨向使行政村更加政府化，更少社區(qū)取向。這種治理越有效，則離鄉(xiāng)村社會(huì)正義越遠(yuǎn)。因此，學(xué)界和媒體應(yīng)以高度警覺(jué)的眼光，盯住這些所謂的集體土地是從哪里來(lái)的，防止這些土地入市變成一場(chǎng)“圈地運(yùn)動(dòng)”和打劫運(yùn)動(dòng)。如果出現(xiàn)這樣的后果，土地法將不僅不新，其意義也會(huì)大打折扣。

允許退出宅基地亦然。如果不聯(lián)系到所有權(quán)人-村小組的權(quán)利確定和增強(qiáng)，以及被退還的宅基地的去向，這項(xiàng)安排并無(wú)新意。在過(guò)去和當(dāng)下的鄉(xiāng)村，村民之間互相轉(zhuǎn)讓宅基地，是約定俗成的權(quán)利和規(guī)范。這種“法”從皇朝時(shí)代到民國(guó)，再到共和國(guó)的七十年，之間沒(méi)有間斷過(guò)。

這次土地法的新穎處是，允許進(jìn)城農(nóng)民有償退出宅基地。但關(guān)鍵問(wèn)題是：第一，退給誰(shuí)？第二，退出的宅基地能做何用？以上提到，宅基地的所有權(quán)屬于集體，即村民小組所有。因此它只能退回給村民小組。村民小組如果收回宅基地，它能做何用？再分配給其他村民？使宅基地上市？后者更有可能。可預(yù)見(jiàn)的圖景之一是，想要退出宅基地的村民與買(mǎi)主，利用村小組作為名義的所有權(quán)人接收，實(shí)際上村小組只是個(gè)交易平臺(tái)，實(shí)質(zhì)上是私人之間進(jìn)行宅基地買(mǎi)賣。第二種圖景是，宅基地回到村小組，經(jīng)過(guò)確認(rèn)和登記，作為非農(nóng)建設(shè)用地，由村集體上市。這里要關(guān)注的是以上提到的“所有權(quán)人-村小組”的權(quán)利確認(rèn)。也就是說(shuō)：宅基地是由所有權(quán)人-村小組上市，還是由行政村甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)上提所有權(quán)后上市？這是問(wèn)題的關(guān)鍵。

如果集體土地的入市權(quán)和被收回的宅基地作為建設(shè)用地的入市權(quán)，能夠落實(shí)到所有權(quán)人-村小組層次，那么這部土地新法確實(shí)有一些新的意義。因?yàn)檫@是自從二十年前推行村民自治以來(lái)，村小組的權(quán)利得到一次重新確認(rèn)。當(dāng)然，土地法只是針對(duì)土地問(wèn)題，是以集體土地入市、征地程序規(guī)范和宅基地退出這種地權(quán)管理的內(nèi)容為規(guī)范目標(biāo)。它對(duì)村小組的其他角色，例如作為社區(qū)的政治和儀式性角色的面向，不可能涉及。但地權(quán)確立應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)村正義的根本。根本立得住，則其他問(wèn)題能理順。

回顧最近二十年鄉(xiāng)村社會(huì)的狀況，最嚴(yán)重的問(wèn)題就是土地權(quán)利被侵。這種問(wèn)題在受到城市化深入波及的地方尤其嚴(yán)重。新土地管理法如果能如以上分析的那樣，以“所有權(quán)人-村小組”作為土地上市、征地程序和宅基地退回的一個(gè)樞紐確立，鄉(xiāng)村治理就能走出困境。鄉(xiāng)村振興才會(huì)有可能實(shí)現(xiàn)。

看得出來(lái)，土地法的以上修訂，既體現(xiàn)正義的理想，也包含對(duì)土地制度現(xiàn)實(shí)的認(rèn)可。關(guān)于土地法中所有權(quán)人-村小組的權(quán)利和角色的確認(rèn)，就是兼顧這兩方面的一例。修訂內(nèi)容包含了一些既含理想又承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的預(yù)設(shè)。例如，對(duì)所有權(quán)人-村小組作為一個(gè)地緣-血緣-儀式的共同體的預(yù)設(shè)。筆者認(rèn)為，土地法則將所有權(quán)人（村小組）作為土地所有權(quán)的原點(diǎn)和核心，從基于現(xiàn)實(shí)出發(fā)的改良更可行。土地法以村小組作為土地所有權(quán)的終止點(diǎn)是慎重的。從我這樣的長(zhǎng)期觀察農(nóng)村政治和治理的人來(lái)看，村小組雖然最近幾十年來(lái)被虛化，但其作為土地所有權(quán)人，作為地緣-血緣-社區(qū)儀式（以婚喪嫁娶活動(dòng)為例）的基本單位沒(méi)有變化。因此一個(gè)基于現(xiàn)實(shí)狀況的土地法律，只能以所有權(quán)人-村小組作為地權(quán)的原點(diǎn)。

當(dāng)然，新土地管理法也可能引發(fā)另一種不同的趨勢(shì)，即更加速土地權(quán)上提，使越來(lái)越多的行政村變成土地所有權(quán)人。這是完全可能發(fā)生的，也是令人非常擔(dān)憂的。

作者注：因?yàn)椋磩⑹赜⒌鹊难芯浚罱甑囊粋€(gè)趨勢(shì)是“集體土地所有權(quán)的變更與上收：村莊歸并加劇，土地所有權(quán)邊界改變；集體土地所有權(quán)主體上收，歸村所有的比例仍在快速增加”。在劉文中，所引的農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)顯示，從2010年到2013年，集體土地歸村小組所有的比例沒(méi)有重大變化，甚至略有增加（從50.85%到51.52%）。變化較大的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織土地從11.35%降到7.36%。同一時(shí)期，行政村所有的土地從37.79%上升到41.12%。如何理解這些變化？從我們的個(gè)案研究來(lái)分析，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織”主要是過(guò)去生產(chǎn)大隊(duì)/行政村辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最早創(chuàng)辦于1958年的大躍進(jìn)時(shí)期，另一個(gè)創(chuàng)辦高潮是在文革時(shí)期（所謂“農(nóng)民也要學(xué)工”）。一般來(lái)說(shuō)，這些企業(yè)是由生產(chǎn)大隊(duì)創(chuàng)辦和經(jīng)營(yíng)，由下屬的生產(chǎn)隊(duì)分別提供土地、資金、勞力。這類土地也包括村學(xué)校的土地。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多數(shù)在本世紀(jì)消失了。但是其土地和廠房還在。在鄉(xiāng)村這些土地或廠房如果村小組不去索要，則歸行政村所有。因此，行政村的土地占有比例提高時(shí)，主要來(lái)自這一部分被約定俗成認(rèn)為是屬于過(guò)去生產(chǎn)大隊(duì)的。在前幾年撤村并點(diǎn)，特別并校的時(shí)期，村學(xué)校的土地和房屋一般都空置下來(lái)。行政村往往會(huì)乘機(jī)將村學(xué)校及其土地變成自己所有，然后出租出去。從村民的角度，一般會(huì)認(rèn)為大隊(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地是歸大隊(duì)所有和支配。因此，當(dāng)討論土地所有權(quán)上提的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)厘清這些土地權(quán)被上提的土地是如何出現(xiàn)的。

作者補(bǔ)記：新《土地管理法》的推行會(huì)帶來(lái)什么影響？這幾天一些拆遷征地過(guò)程未走完的地方，已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)一些狀況。例如，有些地方征地手續(xù)沒(méi)有完成的，有村民小組突然意識(shí)到，再過(guò)四個(gè)月，征地程序?qū)⒊霈F(xiàn)變化。相反，拆遷征地的一方則開(kāi)始顯得急不可耐，甚至有些狗急?？傊?，這是天亮以前的躁動(dòng)。