備受關(guān)注的無(wú)人機(jī)管理立法工作再進(jìn)一步。

澎湃新聞（www.6773257.com）從相關(guān)渠道獲悉，司法部辦公廳于近期向多地去函，將由多部門聯(lián)合起草的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（送審稿）》及起草說(shuō)明下發(fā)，要求在2019年8月2日前提出意見(jiàn)，反饋給司法部立法四局。

澎湃新聞?dòng)浾呖吹搅嗽摗稐l例》送審稿及起草說(shuō)明，其分為總則、無(wú)人機(jī)系統(tǒng)、無(wú)人機(jī)駕駛員、飛行空域、飛行運(yùn)行、法律責(zé)任、附則等7章，共65條。

成都市一位無(wú)人機(jī)行業(yè)人士告訴澎湃新聞，成都市人民政府辦公廳收到材料后，轉(zhuǎn)給成都市無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，目前正在搜集意見(jiàn)或建議。

該送審稿起草說(shuō)明介紹了立法背景：近年來(lái)，我國(guó)無(wú)人駕駛航空器數(shù)量規(guī)模呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)國(guó)防軍隊(duì)建設(shè)的同時(shí)，帶來(lái)了一系列矛盾問(wèn)題，我國(guó)無(wú)人機(jī)管理總體處于“兩缺”（主責(zé)缺失、法規(guī)缺失）、“三亂”（制造亂、銷售亂、使用亂）和“五難”（地面管控難、空中發(fā)現(xiàn)難、主動(dòng)處置難、溯源追責(zé)難、打擊處罰難）狀態(tài)，特別是用于消費(fèi)娛樂(lè)的無(wú)人機(jī)基本失管失控，“黑飛”擾航事件頻頻發(fā)生，嚴(yán)重威脅軍民航飛行安全和重點(diǎn)目標(biāo)安全，迫切需要制定頂層法規(guī)加以規(guī)范引導(dǎo)，更好地維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、飛行安全，促進(jìn)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域快速健康發(fā)展。

2017年4月，客流量全國(guó)第四的成都雙流國(guó)際機(jī)場(chǎng)連續(xù)兩天發(fā)生無(wú)人機(jī)干擾民航事件，共造成34個(gè)航班備降、40多個(gè)航班延誤，嚴(yán)重威脅民航飛行安全，首度將這一問(wèn)題帶入公眾視野。隨后，重慶、南京等地也發(fā)生類似事件，引起從公眾到?jīng)Q策層的廣泛關(guān)注，也加速了立法進(jìn)程。

該送審稿起草說(shuō)明介紹，這項(xiàng)法規(guī)起草工作于2014年8月正式展開，歷經(jīng)框架設(shè)計(jì)（2014年8月至2016年1月）、文本擬制（2016年2月至2017年4月)、論證修改（2017年5月至今)3個(gè)階段。

起草擬制法規(guī)之前，立法工作組選派精干力量，赴航空發(fā)達(dá)國(guó)家考察，摸清了無(wú)人機(jī)管理工作國(guó)際現(xiàn)狀，深入90余家生產(chǎn)企業(yè)、6個(gè)無(wú)人機(jī)飛行熱點(diǎn)地區(qū)調(diào)研管用矛盾，掌握了我國(guó)無(wú)人機(jī)管理與使用的底數(shù)。集中起草擬制期間，共收集整理20余萬(wàn)字無(wú)人機(jī)情況資料，歸納形成近13萬(wàn)字法規(guī)成果匯編，召開100多次專題會(huì)議，解決200多個(gè)問(wèn)題，為法規(guī)起草工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，組織專門力量固化全國(guó)專項(xiàng)整治活動(dòng)成果，經(jīng)百余次易稿，形成《條例》。

《條例》征求意見(jiàn)時(shí)，文本先后提交無(wú)人駕駛航空器管理部際聯(lián)席以上會(huì)議研究討論4次，公開及內(nèi)部征求意見(jiàn)6輪，聽取專家組意見(jiàn)5次，組織問(wèn)卷調(diào)查1次。特別是審議稿2018年2月提交空管委第二十二次全會(huì)審議并原則通過(guò)后，再次向各方公開征求意見(jiàn)，共收到約2.8萬(wàn)封電子郵件或紙質(zhì)信函，無(wú)顛覆性意見(jiàn)。空管委辦公室將其中447條有價(jià)值意見(jiàn)和建議，歸納為83個(gè)問(wèn)題，組織專題研究，逐一給出解決措施和答復(fù)意見(jiàn)。

澎湃新聞注意到，無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)管理作為重要內(nèi)容，《條例》作出如下規(guī)范：在飛行空域劃設(shè)上，通過(guò)劃設(shè)地面重要目標(biāo)水平保護(hù)范圍與限制空中高度相結(jié)合的方式，對(duì)無(wú)人機(jī)飛行空域進(jìn)行分類管理，在明確水平范圍的前提下，規(guī)定真高50米以下為微型無(wú)人機(jī)適飛空域，真高120米以下為輕型無(wú)人機(jī)適飛空域，基本滿足了當(dāng)前用于消費(fèi)娛樂(lè)的無(wú)人機(jī)空域使用需求。

在飛行計(jì)劃管理上，突破現(xiàn)行“所有飛行必須預(yù)先提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施”的規(guī)定，明確微型、輕型、植保無(wú)人機(jī)在其相應(yīng)適飛空域和滿足一定條件的國(guó)家無(wú)人機(jī)，在特定空域內(nèi)飛行無(wú)需申請(qǐng)飛行計(jì)劃（輕型、植保無(wú)人機(jī)在其相應(yīng)適飛空域內(nèi)飛行需實(shí)時(shí)報(bào)送動(dòng)態(tài)信息），小型無(wú)人機(jī)在真高300米以下飛行可適當(dāng)簡(jiǎn)化飛行計(jì)劃審批程序。

在安全責(zé)任認(rèn)定方面，《條例》明確組織無(wú)人機(jī)飛行的單位和個(gè)人是保證飛行安全的第一責(zé)任人，除存在明顯過(guò)錯(cuò)外，無(wú)人機(jī)與有人駕駛航空器融合飛行發(fā)生飛行安全問(wèn)題的，由組織無(wú)人機(jī)飛行的一方承擔(dān)主要責(zé)任；無(wú)人機(jī)之間飛行發(fā)生安全問(wèn)題的，由組織超視距飛行的一方承擔(dān)主要責(zé)任或者共同承擔(dān)責(zé)任。