在經(jīng)濟學(xué)中有一個理論叫“資源詛咒”，又被稱作“富足的矛盾”，指的是一些地區(qū)擁有大量某種不可再生資源卻反而落入工業(yè)化落后、產(chǎn)業(yè)單一、難以轉(zhuǎn)型的窘境。

經(jīng)濟學(xué)家將其歸結(jié)為，對某種相對豐富資源的過分依賴。

歷史上的荷蘭、德國魯爾區(qū)，現(xiàn)在的委內(nèi)瑞拉、中東地區(qū)等，都經(jīng)歷了或正在經(jīng)受，經(jīng)濟發(fā)展過度依賴資源產(chǎn)生的困擾。

也因此，資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展被視為一個世界性難題。

在中國，有262個資源型城市，一部分資源開采已經(jīng)枯竭、歷史遺留問題多，一部分資源開發(fā)強度大、綜合利用水平低，轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展任務(wù)艱巨。

在7月13日至14日舉行的全面踐行新發(fā)展理念實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展暨“徐州實踐”高層研討會上，政經(jīng)人士及全國17個地方改革部門負(fù)責(zé)人齊聚徐州，共同探討資源型城市如何擺脫“資源詛咒”。

會議現(xiàn)場 本文圖片均由中國經(jīng)濟體制改革雜志社提供 

困境

發(fā)展的城市受益于資源，轉(zhuǎn)型的城市受困于資源。

原國務(wù)院振興東北辦副主任宋曉梧認(rèn)為，中國有相當(dāng)一部分資源枯竭型城市，在經(jīng)歷過前期的大規(guī)模開發(fā)、利用后，形成不少歷史欠賬問題，包括資源價格的欠帳、安全生產(chǎn)的欠帳、生態(tài)破壞的欠帳、基礎(chǔ)設(shè)施的欠帳等。

比如，過去在中國一些城市的煤礦區(qū)，提出“先生產(chǎn)后生活”的口號，當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施條件差，工人住在礦區(qū)周圍的棚戶區(qū)，到了后期資源開采殆盡，棚戶區(qū)工人出現(xiàn)大量失業(yè)，只留下一片巨大的沉陷區(qū)。沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境被破壞，居民生活質(zhì)量得不到保障。

宋曉梧認(rèn)為，沉陷區(qū)生態(tài)問題、民生問題是政府的歷史性欠賬，完全靠市場解決是很困難的，政府應(yīng)該更好發(fā)揮自己的作用，幫助解決生態(tài)、民生問題。

資源枯竭型城市欠下歷史帳，而資源富集地區(qū)正在欠下新賬。

在中國部分地區(qū)，仍然存在資源開發(fā)強度過大、資源綜合利用水平低的情況，給生態(tài)環(huán)境帶來不小壓力。高耗能、高污染、高排放項目低水平重復(fù)建設(shè)，正在透支環(huán)境、透支資源。

與此同時，中國正在進入深度工業(yè)化階段，經(jīng)濟發(fā)展從投資、出口驅(qū)動轉(zhuǎn)向消費驅(qū)動，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從低端勞動密集型產(chǎn)業(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，向技術(shù)、知識密集和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)與技術(shù)經(jīng)濟研究所所長黃漢權(quán)指出，中國未來產(chǎn)業(yè)升級的方向是高端化、智能化、融合化、綠色化、品牌化、全球化。資源型城市如果不能及時轉(zhuǎn)型升級，將不可避免邁入“資源詛咒”的陷阱。

國家發(fā)改委地區(qū)振興司資源型城市發(fā)展處處長張磊總結(jié)，當(dāng)前中國資源型城市轉(zhuǎn)型仍面臨“四大不適應(yīng)”。

一是轉(zhuǎn)型發(fā)展不夠平衡，與全面建成小康社會的任務(wù)要求不相適應(yīng)；二是轉(zhuǎn)型發(fā)展不夠充分，與人民群眾日益增長的美好生活需要不相適應(yīng)；三是轉(zhuǎn)型發(fā)展的質(zhì)量亟待提升，與推動高質(zhì)量發(fā)展的要求不相適應(yīng)；四是轉(zhuǎn)型發(fā)展體制機制尚不健全，與建立可持續(xù)發(fā)展長效機制的需求不相適應(yīng)。

政策

為了推動資源型城市克服困難、轉(zhuǎn)型升級，國家出臺了一系列鼓勵、支持政策。

2007年，中國正式提出資源型城市概念。此后，國家分三批界定了全國69個資源枯竭型城市，涉及煤炭、油氣、金屬、非金屬、森工等不同資源型地區(qū)，并通過中央財政轉(zhuǎn)移支付，中央預(yù)算內(nèi)投資給予了大力支持，初步明確了支持資源型城市轉(zhuǎn)型的基本政策框架。

2013年，國務(wù)院正式印發(fā)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，首次明確界定了全國262個資源型城市，并將其劃分成長型、成熟型、衰退型、再生型四種類型，確立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分類指導(dǎo)的政策框架。此后，國家又先后頒布了《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加快推進采煤沉陷區(qū)綜合治理的意見》等文件，支持資源地區(qū)改革發(fā)展。

2019年，國家發(fā)改委制定印發(fā)了《獨立工礦區(qū)改造搬遷工程總體實施方案》，進一步明確了“十三五”期間的工作任務(wù)。

至此，由資源枯竭城市轉(zhuǎn)型為起始，以全國262個資源型城市為主體，以獨立工礦區(qū)、采煤沉陷區(qū)為當(dāng)前政策著力點，兼顧資源富集地區(qū)、國有林區(qū)的資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展工作框架和政策體系逐步形成、豐富并基本建立起來。

張磊介紹，截至目前，69個資源枯竭城市已累計獲得中央財政轉(zhuǎn)移支付近1800億元，年度轉(zhuǎn)移支付規(guī)模從最初的8億多元增長到目前超過200億元。針對獨立工礦區(qū)和采煤沉陷區(qū)的發(fā)展困難，中央預(yù)算內(nèi)投資支持力度逐年增大。

張磊進一步介紹，經(jīng)過十多年的努力，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型升級的重點任務(wù)取得階段性成果。

70%的資源枯竭城市完成棚戶區(qū)改造任務(wù)，累計改造2億平方米，惠及近750萬人。地方政府財政收入增長4.8倍，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長2.7倍，增長率超過全國平均水平，歷史遺留的就業(yè)、社保等問題基本解決。

資源枯竭城市經(jīng)濟發(fā)展對資源開采的依賴程度不斷降低，主導(dǎo)資源的產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重比10年前下降了一半，民營經(jīng)濟增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)超過50%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由一業(yè)獨大逐步轉(zhuǎn)向多元支撐。

根據(jù)國家規(guī)劃目標(biāo)，到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決，可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強，轉(zhuǎn)型任務(wù)基本完成。資源富集地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的格局基本形成。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得實質(zhì)性進展，建立健全促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

出路

作為全國典型的老工業(yè)基地和資源枯竭型城市，徐州因煤而興，也曾因煤而困。

徐州市委書記周鐵根 

徐州市委書記周鐵根指出，過去的徐州以煤起步，從煤發(fā)電到煤焦化，再到鋼鐵、水泥等與煤炭相關(guān)的行業(yè)，形成了“一煤獨大”的產(chǎn)業(yè)格局，同時帶來了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、單一的狀況。一城煤灰半城土，是人們對徐州過去的形象寫照。

在周鐵根看來，經(jīng)濟增長不等于經(jīng)濟發(fā)展。徐州因資源而興、靠資源發(fā)展，卻忽視了對環(huán)境的影響、對資源的消耗，造成了沉重的包袱，導(dǎo)致了長遠的轉(zhuǎn)型之痛。痛定思痛，徐州把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型作為老工業(yè)基地振興的根本支撐，推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。

目前，徐州正在著力培育形成裝備制造、食品加工、能源等八個產(chǎn)業(yè)規(guī)模超千億元。順應(yīng)產(chǎn)業(yè)革命和科技變革趨勢，徐州將裝備與智能制造、新能源、集成電路與ICT、生物醫(yī)藥與大健康四大戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)，作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來發(fā)展。2018年徐州三次產(chǎn)業(yè)占比達9.4：41.6：49。

黃漢權(quán)接受中新社國是直通車采訪表示，資源型城市轉(zhuǎn)型升級的出路在于打破“四缺、一不活”。“四缺”指的是，核心技術(shù)缺乏，中高端人才缺乏，產(chǎn)業(yè)配套不足以及資金缺乏。“一不活”指的是，體制機制不靈活。

黃漢權(quán)進一步指出，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不是一蹴而就的事情，往往需要一個漫長的過程，可能是五到十年甚至更長時間才能看到成效的事情。在這個過程中，資源型城市轉(zhuǎn)型升級要避免四個誤區(qū)，一是急功近利，追求立竿見影的效果，二是喜新厭舊，片面追求發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，三是新瓶裝舊酒，換湯不換藥，四是越俎代庖替企業(yè)決策。

中國經(jīng)濟體制改革研究會會長彭森

中國經(jīng)濟體制改革研究會會長彭森認(rèn)為，越是在改革困難的時期，越是要堅持下去，回到過去靠投資拉動經(jīng)濟的老路自然是輕車熟路，但同時過去幾年改革的辛苦也可能付之東流。因此，當(dāng)前應(yīng)尊重和承認(rèn)增長方式轉(zhuǎn)換和增長階段變化的現(xiàn)實，適當(dāng)降低對增長的預(yù)期，在保持穩(wěn)定增長、適度增長的同時，聚焦實質(zhì)性的市場化改革，培養(yǎng)新的增長動力，力爭在中速增長平臺實現(xiàn)可持續(xù)、韌性強的發(fā)展。

（原題為《中國的262個城市，該如何擺脫這個詛咒？》）