2018年，受世界自然基金會委托，我們對青海三江源國家公園試點生態補償機制進行調研。在海拔近5000米的牛頭碑前，我看到了承擔生態公益崗的原住藏民，他們年輕而有熱情，對國家公園建設有一種主人翁的自豪感和責任感，對每個月1800元的生態補償非常滿意，也發現依然有牧民還住在下雨就漏水的帳篷中，體會到了當地生活的艱苦和貧困。在雜多縣昂賽鄉詳細了解了原住民自發展開的生態監測、巡護，小學生都加入了生態環境保護中，社區活動豐富多彩。在奔赴可可西里的路上，一路上都是藏狐、野驢等各種野生動物，甚至5匹狼同時出現在草原上，不得不感慨三江源生物多樣性之豐富。

三江源位于青海省南部，是中國第一個國家公園體制試點，涉及長江源（可可西里）、黃河源、瀾滄江源3個園區，面積12.3萬平方公里，約相當于福建省那么大，人口6.4萬，其中藏族占90%以上，貧困人口2.4萬。

那里以傳統畜牧業為主，經濟發展水平落后，社會發育程度較低，基礎設施水平和公共服務能力明顯落后于其他省份，體制改革前年人均純收入不到六千元，經濟發展和生態保護的矛盾十分突出。國家公園體制試點工作開始后，三江源結合自身特色在管理單位體制、自然資源保護、社區發展等多方面開展了積極探索和創新，把生態補償作為平衡保護與發展關系的主要措施和改善民生的重要抓手，通過生態補償帶動社區參與保護，推動綠色發展，走在了自然保護區生態文明體制改革的前列。

創新設立生態公益性崗位

2015年，青海省在三江源國家公園范圍內設立了草原、濕地生態管護員指標2554個（包括全國首批濕地管護公益崗位963個）。國家公園體制試點后，整合了不同渠道的生態補償資金，將生態管護公益崗位增至17211個，約占園區內牧民總數的27%，實現了“一戶一崗”全覆蓋。這使每戶年收入增加21600元。再加上原有的草原獎補等基礎性補助，每戶年收入至少可以超過三萬元。雖然這些補償對原住民緩解貧困、參與生態保護起到了促進作用，但從長遠發展看，共同富裕目標下，補償額度有必要隨著國家公園的發展而逐步提高。

三江源國家公園在園區4個縣各選1個村，優先從貧困戶中增補生態管護員，開展“一戶一崗”試點示范，并逐步覆蓋全部建檔立卡貧困戶。將原有草原、濕地等管護崗位整合為生態管護公益崗位，核定管護面積、設定工作要求和績效考核標準，比如要持證上崗，負責巡護、監測等。管護員實行網格化巡查，組建了鄉鎮管護站、村級管護隊和管護小分隊，統一配發隊旗、巡護袖標、上崗證、巡護日志以及其他野外巡護裝備等。

為保障制度實施，三江源國家公園制定了《三江源國家公園生態管護員公益崗位管理辦法（試行）》等文件，編印了雙語培訓資料，并舉辦生態管護員培訓班，以提升生態管護員的業務能力。目前，生態管護公益崗位的主要問題是績效評估體系不夠完善，容易出現“養懶漢”問題，需要建立科學、差異化的考核體系，充分利用紅外相機、手機等工具輔助考核，提高個人和集體的參與性。有必要將考核權下放集體一級，完善村鄉兩級公示制度，提高基層政府的考核管理能力。

科學對待生態移民問題

三江源生態工程項目實施了兩期。從第一期實施情況看，生態移民的效果低于預期，農牧民短期內難以掌握縣城的生產生活技能，生活質量并未顯著提高，因此第二期不再進行生態移民。我們看到了一些曾參與生態移民又返回草場的藏民，他們已經習慣了草原上的生活，難以適應縣城環境，加之縣城生活成本過高，沒有其他的技能難以找到合適的工作，甚至存在因病返貧的情況。

我國國家公園體制的探索建立在對國外特別是美國國家公園學習的基礎上，核心區禁止任何單位和個人進入，更不用說基礎設施建設。但這種圈地保護、大規模移民的思路并不適合三江源。一方面，藏民在草原上正常的生產生活是三江源特有的文化傳統，幾千年來人與自然關系融洽，適當的放牧維系了當地的草蓄平衡和生態系統。另一方面，中央財政即使有能力支付移民搬遷費用，也難以支付原住民昂貴的生產生活補償。我們的建議是尊重傳統的放牧方式和輪牧制度，只需進行管控即可，因為藏族文化中本身就有尊重自然的因素。此外，從維護國家安全的角度出發，生態補償的優勢遠大于生態移民，青海和西藏地區均涉及國家安全問題，藏區大批移民不利于社會穩定，移民后農牧民的生活保障處理起來十分繁雜，遠不是幾年的補助能夠解決的。

比較特殊的是可可西里腹地，這里屬于無人區，但腹地邊緣地區還有部分牧民分散生活在此。他們大部分從西藏游牧而來，難以享受青海省的生態補償。按聯合國教科文組織世界自然遺產地的管理原則，要充分尊重藏民原來的生產生活狀態，而從國防安全角度也需要鼓勵其繼續游牧。這就可能和國家公園生態移民等保護政策有沖突。因此，即使同一行政管轄區域內政策執行時特殊問題也需特殊對待。

依托資源優勢發展綠色產業

生態補償可以解決脫貧問題，但難以解決發展問題，特別是綠色產業發展問題。三江源充分認識到嚴格保護的同時也要探索可持續發展的方式，將生態補償和精準扶貧、鄉村振興相結合，著力發展綠色產業。

在與三江源國家公園管理局的座談中我們了解到，國家公園計劃重點培育高端畜牧業、藏藥產業，衍生產業鏈，挖掘牦牛血、毛皮等高附加值產品，希望把三江源獨一無二的資源和品質優勢轉變為價值優勢。為此，專門制定了《三江源國家公園生態管護員公益崗位態畜牧業發展支持管理辦法（試行）》。目前，三江源畜牧業發展最大的瓶頸在于銷售渠道，產品價格較低，難以體現當地生態和文化特色。有必要規范產品標準，打造國家公園品牌，提高牧區物流水平，探索和精準扶貧有效結合，構建產品銷售體系。

發展高端生態體驗是潛力產業之一，國家公園核心區禁止閑雜人穿越，三江源計劃以特許經營方式選擇合理的生態體驗路線，嚴格限制參觀游覽的批次、人數，提高生態旅游質量、鼓勵高端消費服務體驗，最終將收入反哺社區以及原住民。目前，最主要的問題是從空間管控上核心區不允許生產性經營活動。剛頒布的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》鼓勵原住居民參與特許經營活動的同時，允許開展必要的、基本的生產活動，但是不能再擴大發展。因此，在特許經營管理辦法中有必要設置更加嚴格的保護性約束，滿足社區基本的生計需求，防止違規操作。

三江源基礎公共服務水平較差，特別是醫療、教育等領域，即使發展產業，但當地條件艱苦、待遇不高，很難吸引專業技術人才。除逐漸改善基礎設施以及基本公共服務外，可以借助非政府組織、志愿者等社會力量，也可以和內陸地區的黨員干部或專業技術人員建立交流交換機制。此外，還要加大對農牧民轉產轉崗等就業技能方面的培訓。

借生態補償完善社區協調發展制度

《建立國家公園體制總體方案》明確要構建社區協調發展制度，包括建立社區共管機制、健全生態保護補償制度以及完善社會參與機制。三江源的生態補償制度綜合了這三點并有所創新，通過生態補償引入多方參與保護，構建社區自治的新模式，鼓勵綠色發展反哺社區，使牧民成為生態保護最直接的利益相關者、成為生態保護的主體并激發其參與保護的內生動力。

盡管城鎮化已成為趨勢，但藏民還是愿意保留自身的民族傳統和文化，崇尚其中蘊含的“自然保護、天人合一”理念，并積極開展社區自治。雜多縣昂賽鄉是我們考察的重點社區。社區發展首先要解決好人和動物之間的沖突。從保護角度看，野生動物損害賠償的開展比較困難，為獲得補償金，牧民要跟鄉鎮逐級上報多次，往返成本較高、反饋周期也較長。我們調研前幾天，出現了一例黑熊來襲的情況，牧民家損失慘重，慶幸的是家中的孩子沒有受傷。三江源生物多樣性近幾年逐漸變好的同時，動物突襲的情況日益嚴重。雜多縣政府（昂賽鄉）和社會組織山水自然保護中心（簡稱“山水”）及牧戶共同設立了“人獸沖突保險基金”，擴展了原有的生態補償類型，有效的緩解了人獸沖突，提高了牧民保護野生動物的自覺性。野生動物咬死牲畜后，由村委會來進行損失認定，補償的管理權下放到村委會。另外，山水鼓勵原住民參與生物多樣性監測，志愿者負責原住民的培訓和技術指導，原住民負責紅外相機的布設、回收和數據整理。自然教育方面，昂賽鄉與山水的志愿者合作，在小學設置了垃圾分類等自然課堂與社會實踐，采用積分的方式鼓勵小學生收集廢棄物并科學分類。從綠色發展角度看，三江源鼓勵引導社會資本參與國家公園建設，主要采取特許經營方式，制定了《三江源國家公園經營性項目特許經營管理辦法（試行）》，規定園區內從事營利性項目特許經營領域、條件、期限、監督、管理等。比如：昂賽大峽谷自然體驗特許經營試點是三江源國家公園首個生態體驗特許經營試點，社區“雪豹觀察”合作社和北京川源自然戶外運動有限公司向三江源國家公園管理局遞交了特許經營申請，希望同昂賽鄉政府簽訂生態體驗和漂流中國的特許經營合同，促進核心區農牧民收入的提高，并為社區發展注入新的活力。

三江源生態補償的一個重要經驗是借助非政府組織、企業等社會力量協調社區發展、重塑社區自治，調和頂層制度建設和基層保護實踐之間的不銜接。我們在典型社區做了問卷調查，原住民的普遍需求集中在提高生活福利設施、改善教育醫療水平、提供就業機會、改善公共衛生、提供生活補貼等方面。這種將社區利益和國家公園建設相結合的生態補償方式，既提高了社區建設的能力水平、滿足了社區的基本訴求，又解決了脫貧問題、帶動了產業發展。

總的來看，三江源初步建立并形成了以生態保護為重點、以改善民生為核心的生態補償長效機制，可以為其它國家公園和自然保護地在生態補償方面提供借鑒，但在多元化、市場化的生態補償方面仍需繼續探索。

（作者王宇飛為國務院發展研究中心、《管理世界》雜志社副研究員）