作者簡介：胡九龍，北京市政府研究室副主任

作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，京津冀協同發展戰略正隨著實踐的發展而日趨完善。學懂弄通習近平總書記關于京津冀協同發展的重要戰略思想，有助于深化對習近平新時代中國特色社會主義思想和黨中央大政方針的理解，增強處理好國家戰略要求和首都自身發展關系的思想自覺和實踐本領。

京津冀協同發展戰略的主題和主線

“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”是京津冀協同發展戰略的源頭和主題。2014年以來，習近平總書記先后五次對北京發表重要講話，從正反兩方面強調了這一主題的首位度和管總作用。從正面看，我們要解決的是“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”這個時代課題；從反面看，就是怎么解決北京“大城市病”的問題。京津冀協同發展既是京津冀三地解決各自面臨矛盾和問題的需要，同時也是優化國家發展區域布局、優化社會生產力空間結構、打造新的經濟增長極、形成新的經濟發展方式的需要，是一個主題正反兩方面的有機統一，構成一個重大的國家戰略。圍繞“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”這個主題，習近平總書記提出了許多新思想新觀點新論斷，為京津冀協同發展戰略構筑了理論基石和行動指南。

高質量發展是貫穿京津冀協同發展戰略之中的內在主線。黨的十八大以來，習近平總書記順應時代和實踐發展的新要求，堅持以人民為中心的發展思想，提出要堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，引領我國發展全局發生歷史性變革。京津冀協同發展既是這一變革進程的重要產物，也是推動這一變革朝著高質量發展方向持續演進的重要動力。我們要把新發展理念和以人民為中心的發展思想融會貫通，進一步突出高質量發展這條京津冀協同發展要一以貫之的主線，努力推動京津冀成為引領高質量發展的重要動力源。

緊扣主題、圍繞主線，京津冀協同發展要走出一條協同創新、綠色發展道路。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，以資源要素驅動的發展模式已經難以為繼，創新驅動、綠色發展是可持續發展的必由之路。北京要放棄發展大而全的經濟體系，騰籠換鳥，構建高精尖經濟結構，使經濟發展更好服務于城市戰略定位；要持續鞏固來之不易的減量發展成果，主動弱化對津冀資源要素的虹吸效應，轉而更大力度面向全球市場擴大開放，依靠優化營商環境、強化全球創新要素聚集加快經濟發展從“有沒有”轉向“好不好”，并對津冀乃至全國發揮更強勁的輻射帶動作用。京津冀三地要將補齊生態文明短板、提高可持續發展能力作為迫切任務，把生態環境的聯合治理、大氣污染的聯防聯控作為共同利益和優先行動來對待。只有把最嚴格的生態保護制度落實好，才能為京津冀協同發展開拓更廣闊的生態空間；只有提高生態質量和環境容量，才能夠為創新產業鏈和價值鏈的注入創造有利條件，實現“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。

圍繞建立協同創新共同體進行深入全面的體制機制改革創新。習近平總書記特別指出，京津冀協同發展要“向改革創新要動力”。我們應以共識、制度、機制為支柱打造京津冀協同創新共同體。一是要以《京津冀協同發展規劃綱要》及其統領下的規劃體系作為共同約束，推動思想認識層面持續形成共識，自覺加大對協同發展的推動，自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做。二是以發揮市場在資源配置中的決定性作用為關鍵，立足于推進產業一體化和市場一體化，破除制約協同發展的行政壁壘和體制障礙，構建促進協同發展、高質量發展的制度保障。特別是在疏解與承接非首都功能過程中，要加緊理順政府和市場關系，由更多依靠行政指令，轉向主要依靠市場手段并與法律和行政手段形成合力。三是在央地及三地政府間，尤其是交通、產業、生態、公共服務等部門率先打破各自為政的局面，暢通合作渠道，構建責任共擔、利益均沾、互惠共贏的協作機制，以國家京津冀協同發展領導小組體制和央地協同工作機制為樞紐，充分發揮環渤海地區經濟合作發展協調機制作用，充分調動京津冀三地積極性創造性。這樣才能緊緊圍繞高質量發展這條主線，形成“瓣瓣不同、瓣瓣同心”的生動局面。

北京城市戰略定位是立論基石

習近平總書記在擘畫京津冀協同發展戰略時開宗明義地指出，北京要首先解決好自己的城市戰略定位問題，北京的城市戰略定位是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。要堅持和強化首都核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰略，調整和弱化不適宜首都的功能，把建設和諧宜居城市貫穿其中，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。這一重要論斷，蘊含了“建設一個什么樣的首都”的豐富內涵，標注了北京建城史和建都史上認識與實踐的新起點。我們看北京、看京津冀，都要以總書記對北京的城市戰略定位作為著眼點和落腳點。

遵循這一科學論斷，應將“四個中心”與“國際一流的和諧宜居之都”統一起來，完整把握北京城市戰略定位。“四個中心”是北京作為首都的本質屬性，是北京區別于國內其他城市的鮮明標識。雖然“國際一流的和諧宜居之都”是實現首都屬性的物質載體，但是具有一定的普遍性，單獨提出來很難構成對一個城市的戰略定位，只有與“四個中心”結合在一起才能共同構成對北京的特定要求。同時，“四個中心”也離不開“國際一流的和諧宜居之都”。前者是北京的氣質，后者是北京的體質，氣質對塑造體質的標準和內容提出根本要求，體質反過來決定氣質的呈現和外在認知，二者相互依存，進而達到完美結合。人們對北京城市戰略定位的認同，既來自于對“四個中心”屬性的認同，又更直接來自于身處“國際一流的和諧宜居之都”的獲得感。善于把“四個中心”與“國際一流的和諧宜居之都”高度統一起來，就容易調動一切實現北京城市戰略定位的積極因素。

有必要拓展形成“首都功能”這一概念，有助于理清北京城市戰略定位中的邏輯關系。由于缺少“首都功能”這個概念參照和邏輯橋梁，我們在理解“首都核心功能”和“非首都功能”時容易發生跳躍，容易模糊“非首都功能”，給實際工作帶來干擾。實際上，在習近平總書記關于京津冀協同發展的重要戰略思想中是包含這三個概念的，將“首都功能”提煉出來有助于還原這一完整的概念體系。具體來說，“首都核心功能”由“四個中心”的功能定位和“四個服務”的總體要求共同構成。 圍繞“首都核心功能”這一內核，依據京津冀協同發展戰略需要和北京作為現代化超大型城市的內在需要，我們可以拓展形成“首都功能”概念，并明確其兩項內涵，即北京既要成為京津冀協同發展致力于打造的世界級城市群的核心，發揮輻射帶動功能，又要在城市自身傳承發展與治理上作出示范，承擔國際一流和諧宜居之都的建設功能。“首都核心功能”包含于“首都功能”，二者有機統一，才能真正體現和落實習近平總書記對北京提出的，要處理好國家戰略要求和自身發展的關系，在服務國家大局中提高發展水平的根本要求；進而更好回答“都”與“城”的關系問題。可以把“首都核心功能”側重理解為“都”，把“首都功能”側重理解為“城”，“都”與“城”辯證統一于北京城市戰略定位當中，不可割裂、不應偏廢。這既尊重了北京建城以來的衍生規律，特別是建城史與建都史高度重合以來，“城因都而興，都因城而固”的客觀規律，又為推動北京規劃建設發展的一系列創新提供了理論依據，有助于我們統籌兼顧實現“都”的功能與推進“城”的更高水平發展。

基于上述關系，“非首都功能”可以界定為“首都核心功能”、“首都功能”以外的、不符合北京城市戰略定位的各類功能，它的范疇到底有多大取決于“首都功能”的需求和外延有多大，而不是相反由它來制約“首都功能”。明確這一點，就從理論上獲得了主動，對于我們擺正“舍”與“得”、“進”與“退”、“破”與“立”、“疏解”與“提升”等各方面關系都大有裨益。

疏解非首都功能是核心問題

習近平總書記始終強調京津冀協同發展的核心問題就是疏解北京非首都功能，是“牛鼻子”和主要矛盾。這是從“怎樣建設首都”這個重大實踐問題的著力點和出發點來說的，點明了“疏解非首都功能”這個命題在整個戰略思想當中的突出地位，是實施京津冀協同發展戰略必須牢牢抓緊的中心任務。

從方法論的高度堅定疏解的自覺性。疏解之所以具有方法論意義，在于它一切從實際出發，切中要害。在深刻指明北京“大城市病”的根源在于功能過多的基礎上，習近平總書記借用“大禹治水”的道理來比喻疏解的必要性。解決這個問題，要做些外科手術，適度疏解北京的功能；不僅增量上光堵不疏不行，疏也是解決存量問題的一種方式。這些重要論述，從方法論上指導我們認清北京“大城市病”的根源，對癥下藥，以疏解為手術刀，切割掉那些造成“大城市病”的非首都功能，以達到“瘦身健體”的目的。疏解的方法論意義，還來源于它與北京城市演進歷史規律相適應，并借鑒了國際經驗。北京的“大城市病”與這座古城發生的滄桑巨變相伴生，既有歷史局限性所致、也有客觀實際使然，我們要正視問題，因地制宜。同時，不把難題都留給后人，認準疏解非首都功能、推進京津冀協同發展這一根本出路，在吸收借鑒和摸索創新中更好地運用疏解這一正確方法。

以系統思維回答好疏解雙向發力的問題。在疏解工作取得了階段性成效的基礎上，習近平總書記強調，接下來的工作會越來越多觸及重大利益調整和深層次矛盾，要更加講究方式方法，堅持嚴控增量和疏解存量相結合，內部功能重組和向外疏解轉移雙向發力。這對系統謀劃深入推進疏解提出了更高要求，也進一步為疏解打開了思路指明了方向。堅持雙向發力關鍵在深化落實總書記“多點一城、老城重組”的重大謀劃，繼續強化疏解非首都功能“主戰場”的作用。“多點一城”體現為總書記先后運籌的北京城市副中心和雄安新區兩大戰略落子，為北京內部功能重組和向外疏解轉移提供了兩大戰略空間；“老城重組”體現為在更好保護和復興北京老城基礎上，通過先立后破、合成推進疏解整治提升，集中力量優化提升首都核心功能承載區。事實上，落實“多點一城、老城重組”的過程，就是北京規劃構建 “一核兩翼”“一主一副”為主體的未來發展空間架構的過程，就是形成疏解雙向發力“主戰場”的過程。下一步，我們要按照總書記的要求，立足“四個中心”和“四個服務”，始終把工作重心、服務重點放在老城和主城區，加快自我更新，不斷優化提升首都核心功能；加快建設城市副中心，做實做強支柱產業，提高承載力和吸引力；全力支持雄安新區規劃建設，助推其實質性建設，釋放其非首都功能集中承載能力，從而做足雙向發力的文章。優化雙向發力還要善于開辟功能疏解“第二戰場”，與城市副中心和雄安新區形成合力。對此，習近平總書記指出要深入研究論證依托京津冀城際鐵路網，在北京及周邊具備條件的地區培養建設發展若干小而精、小而專的“微中心”。在這里，總書記為我們創造性運用“城市群”理論作出了示范，幫助我們豐富了疏解非首都功能的空間層次，必將推動疏解非首都功能向構建城市群方向縱深發力。

疏解的重點在于更科學的產業布局與更高效的產業協同。要基于京津冀三地自身比較優勢的差異和產業結構升級的規律謀劃產業布局與協同，以產業梯度布局、形成完整產業鏈價值鏈為目標，有序疏解產業。由于制造業產業鏈更長，更容易產生輻射帶動效應，因此要特別注意發揮京津冀各自制造業優勢，有序配置制造業生產要素，打通制造業各環節，共同打造高端制造業。要加快道路、港口、機場和互聯網等基礎設施建設先行步伐，把“軌道上的京津冀”加速延伸拓展到“互聯網上的京津冀”，適應生產要素特別是新經濟新動能在京津冀布局的需要。為促進功能疏解和產業協同，北京的部分公共服務功能和資源要及時乃至超前向城市副中心、雄安新區和有潛力建設“微中心”的地區轉移，把產業布局、功能疏解與對人的吸引更加緊密結合起來。

從實際出發確保疏解積極穩妥有序。我們要增強主動謀劃的自覺性，主動建立功能銜接、時序合理的疏解目標清單和工作時間表，為疏解創造更為有利的制度、政策、市場和社會條件，引導形成更加積極穩定的預期。在謀劃疏解工作的時候，始終懷著以人民為中心的發展思想，始終站穩人民利益至上的立場，堅持在發展中解決問題，以利益為紐帶，以法治為基礎，確保人民群眾在協同發展中不斷增強獲得感；在開展具體疏解工作的時候，幫助干部增強把握政府工作目標和群眾實際感受之間潛在矛盾的敏銳性，處理好輕重緩急，對尺度力度做精細安排，對利益沖突做抽絲剝繭的化解，以極大的耐心和細致入微的功夫積極穩妥有序地做好疏解這項系統工程。

善于在全局中謀劃和推動京津冀協同發展

習近平總書記是把京津冀協同發展問題放在一個更廣闊的空間軸和更長遠的時間軸當中來謀劃的。他既把北京置于京津冀這個廣闊腹地來考慮其發展問題，又鮮明地提出必須打造一個以首都為核心的世界級城市群；他既提出京津冀協同發展戰略，又將其與長江經濟帶發展、長三角區域一體化發展、粵港澳大灣區建設共同構成一個相互聯系、各有側重、南北均衡的區域協同發展戰略格局，并與共建“一帶一路”內外呼應，從而形成了新時代中國國家發展戰略的宏大藍圖。我們一定要站在全局的高度深刻把握京津冀協同發展戰略的重大意義，對這一重大戰略領悟得更深刻、更透徹一些。

要致力于縮小京津冀城市群與其他世界級城市群之間的發展差距，以區域基礎設施一體化和大氣污染聯防聯控作為先行合作領域，理順合作機制、打牢合作基礎，進而把合作發展的功夫主要用在產業結構優化升級的聯動上，牽住疏解非首都功能的“牛鼻子”，解決產業有序分布、有機銜接的問題，解決產業發展梯度落差過大、地區經濟密度不足的問題。

要發揮好京津冀協同發展對解決我國南北經濟互補，東、中、西經濟協作的關鍵作用。既要從經濟安全的角度，更要從國家整體安全的高度來肩負加快推動京津冀協同發展的重大使命。

要以京津冀協同發展為共建“一帶一路”提供有力支撐，善于用好共建“一帶一路”所拓展的國內外市場空間和機遇。京津冀地區在整個“一帶一路”上擁有天然的地理優勢和突出的交通優勢，特別是隨著大興國際機場即將建成通航，將擁有世界一流機場集群，打造“一帶一路”空中走廊能力優越。京津冀具有強大產能，在改善“一帶一路”沿線國家基礎設施狀況，實現各國基礎設施互聯互通方面大有作為；京津冀具有商品、技術、資本和服務優勢，在開拓“一帶一路”沿線市場方面各有所長，又可以發揮組團優勢，提高企業的市場競爭力。為了推動京津冀協同發展，我們要把眼光放長遠，到共建“一帶一路”的大格局當中去找機會、找空間。這是一篇大文章，而且是一篇可以做好、必須做好的大文章。

文章發表于《前線》雜志2019年第7期，原標題《深入理解京津冀協同發展戰略》，轉載請注明微信公眾號：前線理論圈（id：qianxiantheory）