【編者按】

靜安區彭浦鎮（原閘北區）于2015年7月啟動“美麗家園”建設，截止目前，共有40多個住區進行了綜合性的社區更新改造。“美麗家園”引入了公眾參與，成為上海社區規劃師制度的早期探索者。在社區更新中，政府如何搭建“協商平臺”？ 如何提升公眾參與的有效性？社區協商還面臨哪些挑戰？對此，澎湃新聞采訪了上海市靜安區彭浦鎮人民政府副鎮長姜鶴，規劃背景出身的姜鶴認為，以前的政府是“愛你沒商量”的主導者，而今正逐步向搭協商平臺的引導者轉變。以下為此次采訪的具體內容。

2019年4月底舉辦的“彭浦鎮既有住宅加裝電梯社區方案咨詢交流活動”上，上海市靜安區彭浦鎮人民政府副鎮長姜鶴（右一）與遠龍公寓的居民交流。遠龍公寓是上海首例整個小區全部加裝電梯的小區。澎湃新聞記者 馮婧 圖

澎湃新聞：近年來，在上海彭浦鎮的社區規劃、社區更新領域，政府的角色在如何變化？

姜鶴：在全區大力推進開展的“兩美建設”中，彭浦鎮2015年開始的“美麗家園”、2016年開始的“美麗街區”等大規模實踐，給我們提供了很多探索機會。最早的社區更新項目一直被認為是工程項目，比如“平改坡”工程，和社區更新、社區規劃關系不大。隨著上海中心城區逐漸由增量發展向存量更新轉變，規劃也從單純的空間物質層面，轉向社區資源的再整合。

我們現階段實踐中，社區規劃和更新主要分為三個層面展開。一是最迫切、最直接問題的響應和解決，比如停車問題、環境衛生、屋面漏水等，滿足居民基本生活的需求，增加獲得感；二是社區環境品質的改善，社區配套設施的完善，如中心花園、健身步道、適老設施等，提升幸福感、安全感；三是小區整體形象提升，文化氛圍的發掘和營造，滿足居民的精神追求，讓居民有榮譽感、歸屬感。

從實踐來看，目前社區更新的參與方主要有幾方面：一是居民業主（如業委會）；二是社區組織（如居委會）；三是服務管理單位（如物業公司）；四是政府部門（如彭浦鎮政府、職能部門）；五是其他（如第三方服務機構、企業、社會組織等）。

在這些參與方中，以前政府更多是“包攬者”，像大多數“愛你沒商量”的父母，包攬所有事情。但我們在實施推進中發現，這種大包大攬的傳統方式會產生很多問題，所以慢慢轉向“統籌協調”下發揮各方作用的主導者，現在我們正在嘗試搭建“協商平臺”，成為社區更新的引導者、推動者。

當然，具體實踐中，政府需要根據小區和面臨問題的具體情況，充當不同角色。比如在自治能力強、條件較好的成熟小區，政府盡量搭平臺、做協調，以引導、鼓勵、協調為主；而在自治基礎薄弱、基礎條件差的小區，政府還是起到主導、組織、推動作用，并在過程中促進小區自治能力的提高。

澎湃新聞：在解決具體的社區問題時，政府如何搭建“協商平臺”，建立協商機制？

姜鶴：最初我們也想過，要不要自創一個新平臺和機制，后來我們對現有的基層社區在運行的協商平臺、機制進行了一些梳理研究，發現現有的平臺、機制有基礎，也有效，其實可以通過好好重新整合利用這些平臺、機制，來實現我們的目標，這樣運作起來參與各方更熟悉，更有據，更便利化。

比如，社區的自治平臺是 “三會一代理”（指決策聽證會、矛盾協調會、政務評議會和群眾事務代理），可以和社區更新中的公眾參與結合在一起。如社區規劃師提出“美麗家園”的方案、具體議題，可以開“決策聽證會”邀請居民來參與；如果中間遇到矛盾，就可以啟動“矛盾協調會”；項目完成后，會舉行“政務評議會”，來對實施效果開展回顧和反饋。

而涉及區域的問題，則可以通過“1+5+x”共治平臺予以協商（指以社區的黨總支為核心（1），領導社區民警代表1人、居委會主任1人、業委會主任1人、物業公司負責人1人、群眾團隊和社會單位負責人1人（5），X包括駐區單位負責人、樓組長、黨員志愿者等），比如社區更新中發現小區的停車位不足，需要和周邊區域借用，就和對面的小區、單位協商，共享停車位資源。

涉及政府部門的問題，還可以通過啟用 “約請機制”（指居委會可以約請政府職能部門的工作人員來社區解答問題）來協調、協商機制。

通過上面社區協商平臺的結果，最好還要形成一定的約束力，即根據《中國人民共和國城市居民委員會組織法》、業委會“三項規約”（指《業主大會議事規則》、《小區管理規約》、《專項維修基金管理規約》）、《物業管理條例》等提供法律層面的賦權和保障。比如，“美麗家園”的方案要經過業主大會的投票，超過三分之二的居民同意才會實施。

澎湃新聞：如何提升公眾參與的質量和有效性？

姜鶴：首先是全過程的參與，其次是分層次的參與，再后是步步深入。

全過程的參與主要是指，從社區議題的提出開始，社區相關各方就參與進來，并貫穿整個方案制定、實施、反饋評議過程。在我們美麗家園建設中，從小區存在的問題、解決方案制定、建設實施、竣工驗收、反饋意見，居民業主以美麗家園自治小組等形式，都參與了進來。

分層次參與主要考慮的是問題涉及面和議題的大小影響。社區中的問題分大分小，涉及的居民范圍也不同，這就需要合理設定范圍，公眾參與的范圍還是要圍繞核心居民，沒有必要一個局部小問題也進行全體業主討論。

步步深入則是進入社區，就問題、議題、方案，首先會同居民區黨總支和社區的“三位一體”（居委會、業委會、物業公司）協商，再和樓組長、群團組織、居民代表等溝通，然后居民（業主）大會上匯報、充分協商后小區公示，最后進行業主投票。

有個早期的商品房小區做了半年的社區規劃，從2016年底持續到2017年上半年，但最終由于居民意見不一就沒有實施。這個小區規模比較大，分三期建成，約有1萬多居民。存在不少問題，其中比較突出的是停車位緊張，道路兩邊停滿了車，如遇緊急情況消防車或救護車無法順利進來，其中部分居民提議把部分綠地改成草坪磚式停車位，留出生命安全通道，但另一部分的居民就堅決反對。

有一段時間，我們每個周末都在和居民開會討論解決方案，考慮大多數居民周末有空，我們專門借了附近學校會場，經常是這周參加的居民同意了，下周參加的另一批居民就反對，社區規劃團隊還有人被反對方案的居民罵哭了。我們就安慰她，這就是直面居民時的正常情況。有些居民還是比較直接的，合他的心意就會夸你，不合他的心意就會罵你。

雖然至今還沒有實施，但給我們提供了很多思考。社區更新中利益是分大小的，小的利益好談，大的利益就比較難協調。利益點也是分位置的，這個地方需要監控，那個地方需要私密。利益也是分群的，雖然居民都想改善小區環境，但居民個人的具體利益訴求和關注點不一樣，比如有車的和沒車的關注點就不一樣，如果針對一個議題、一個小區去討論就很難達成共識。不過，通過社區居民參與，也讓很多居民認識到了那個社區的問題。經過了這些，團隊也成熟起來了。

從近幾年實踐總體來看，小區的面積在5萬至8萬平米，住戶1000戶左右，大概3千多居民，這樣的小區既有一定規模和資源、能力，又是比較容易達成共識的。小區規模太大，就不容易達成共識；小區規模過小，資源、能力又不足。

公眾參與還有一個好處。如果居民充分參與了，協商過了，不僅了解了整個議題和議程，也會更加理解，會遵守自己投票同意的決定，這樣民意基礎就有了。在實施過程中，容易取得居民支持，有的居民還會幫忙說話，跟反對的居民解釋。有居民幫著說話，在社區做事就會容易很多。比如，有個小區要拓寬道路，有一戶相鄰居民一直反對，導致無法施工，其他居民就上門去跟他解釋。

澎湃新聞：社區更新的資金從何來？后期如何維護？

姜鶴：目前，主要的資金來源還是政府，比如彭浦鎮的“美麗家園”項目，區里今年約有1億左右的投入。總體還是分類施策，對老舊公房小區，一般是政府托底。如商品房小區，我們試行政府資助管理、設計、監理等二類費用，業主自籌施工費用。同時，我們也鼓勵社會資金的投入，如企業資金的注入，但一般都會有條件，比如加廣告。

對于社區更新的后期維護，現在提倡共建、共治、共享，日常維護基礎是物業管理。區里也一直在推動，先后頒布了《物業管理達標考核獎勵辦法》和《小區物業托底保障辦法》等，會獎勵優秀的物業公司，也會淘汰不達標的物業公司。此外，核心還是靠社區治理，取決于基層治理能力的不斷提升。

另外，人和環境也是互動的，環境可以塑造人。環境更好了，人的行為也會更友善，小區運行維護也會走向正循環。比如有的小區就按照社區花園的方式把植物交給居民去打理。一些居民也會慢慢轉變思維，不再只考慮自己的利益，也會更多考慮別人的感受，考慮公共利益。有的甚至成為社區骨干，在社區治理上反而更有說服力。

澎湃新聞：“美麗家園”算是上海社區規劃師的起點性嘗試，目前運行效果如何？

姜鶴：現在的規劃領域主要有三個方面，一是給政府提供服務；二是給開發商提供咨詢；三是給社區提供方案和服務，做微觀層面的社區規劃和更新。

我們“美麗家園”有個固定的社區規劃師團隊，來自同濟規劃院二所的規劃團隊，他們最初提出的模式就是PPP（Pengpu Participatory Planning）——彭浦參與式規劃。我們幾年做下來，是這么理解的，要應對社區中繁雜的問題，每個社區規劃師背后其實都有一個團隊。社區規劃師應該是社區的參謀者、參與者、推動者，他們提供專業的建議，提出具體、形象的解決方案，是更有說服力的專業第三方，也是社區不同參與方之間的溝通橋梁。

社區問題是多種多樣的，所以，社區規劃師的涉獵面要廣，要接地氣，懂得和老百姓溝通。如果上來就說功能定位、結構分區，老百姓聽不懂。

我自己也是學規劃出身的。傳統規劃中，是很難聆聽具體的居民意見的。我在這些年學會了如何跟居民打交道，能聽懂他們的訴求，找出他們的利益點。我覺得，了解基層的需求，會讓規劃真正扎根群眾，基礎更加扎實，也更有說服力。

澎湃新聞：在社區協商方面，還面臨哪些挑戰？

姜鶴：社區的新問題不斷出現，群眾對美好生活的向往，居民的需求在不斷提升，以前小區里綠化，種麥冬就可以。現在居民可能想要草坪，甚至櫻花大道。居民的利益點比較分散，而且會更加注重自己的利益。有些利益之間的矛盾很難調和，比如鄰避設施。此外，不同小區的情況不同，自治能力不同，形成了一定分化。所以，目前的情況是，需求提升，利益多元，利益分化，矛盾的調和難度加大。

政府的角色還是要調整，搭好引導性平臺，做好自治共治，保持開放的態度，看哪種方式最有效，引導動員不同的積極力量。我們還是要做好基礎工作，比如，現在推進的加裝電梯，我們會去做好可行性調查，看看哪些老舊小區技術上是適合加裝電梯的。面對不斷提升需求的未來，我們也要更多地提升自身的創新思維、底線思維和群眾工作能力。

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