據(jù)悉，在全國易地扶貧搬遷規(guī)模中，湖北省搬遷的總戶數(shù)達30.63萬戶、97.79萬人，約占全國300萬戶、1000萬人的10%，占全省590萬貧困人口的16.22%。如此浩大的扶貧搬遷工程，在湖北省歷史上實屬罕見。

據(jù)測算，全省要完成建檔立卡貧困人口易地扶貧搬遷，資金總需求為613億元。對照易地扶貧搬遷任務(wù)分解計劃，年度資金需求安排如下：2016年安排240億元；2017年安排223億元；2018年安排111億元；2019年安排39億元。具體而言，易地扶貧搬遷工程建設(shè)所需資金來源渠道主要有以下四種：一是爭取國家易地扶貧搬遷中央預算內(nèi)投資和引導農(nóng)戶自籌資金約100億元；二是地方政府債務(wù)97.5億元；三是爭取國家專項建設(shè)基金50億元；四是金融機構(gòu)專項用于易地扶貧搬遷項目長期貸款365.5億元。這也就意味著僅此一項工作，湖北省負債總規(guī)模將達463億元，占比75.53%。按照規(guī)定：由市場化運作的省級投融資主體按照“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式承接貸款，不納入地方政府債務(wù)；省級政府出臺相關(guān)政策統(tǒng)籌地方可支配財力（含土地出讓形成的純收益），支持投融資主體還貸，其中，第一還款來源即土地增減掛鉤（即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。）指標交易收益。

據(jù)悉，自2017年到2018年，湖北省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標共交易3批次，交易涉及9個深度貧困縣及21個一般貧困縣。交易指標共計28987.3９畝，交易總額105.2５億元，平均每畝指標收益為36.3萬元。建設(shè)用地土地指標最終交易到了哪里？據(jù)悉，全省增減掛鉤節(jié)余指標主要由武漢、鄂州、孝感等地購買。其中，武漢市漢南區(qū)累計購買6573.04畝，黃陂區(qū)累計購買節(jié)余指標5951.63畝，東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)累計購買節(jié)余指標3214.46畝，位列前三，即經(jīng)易地扶貧搬遷工程所產(chǎn)生的土地增減掛鉤指標總量中的近50%由武漢市消化。

作者此前就土地增減掛鉤問題實地調(diào)研了湖北省羅田縣、英山縣、陽新縣三個縣。

政策成效

將土地增減掛鉤政策引入易地扶貧搬遷工作，其政策成效是顯而易見的，具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是對貧困地區(qū)而言，短時間內(nèi)獲取了大量資金來源，為成本高昂的易地扶貧搬遷工作順利推進提供重要資金保障。據(jù)悉，本次增減掛鉤政策落地的關(guān)鍵，在于貧困地區(qū)將轄區(qū)內(nèi)符合條件的農(nóng)村建設(shè)用地復墾，進而騰退出建設(shè)用地土地指標，而后在原省國土資源廳的安排下與武漢等發(fā)達市區(qū)具體對接，最終以每畝土地指標約30萬元的價格供地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購買并最終在城市規(guī)劃范圍內(nèi)進行商服、住宅等用途的落地開發(fā)。以羅田縣為例，在本次增減掛鉤政策實踐中，羅田縣累計交易1701畝增減掛鉤節(jié)余指標，總收益達10.38億元，平均每畝土地指標約60萬元，主要由武漢市黃陂區(qū)負責消化。換言之，本次增減掛鉤助力易地扶貧搬遷工作的本質(zhì)，在于以土地指標為媒介、經(jīng)發(fā)達地區(qū)向貧困地區(qū)進行土地財政轉(zhuǎn)移支付，進而為易地扶貧搬遷提供扎實的經(jīng)濟支撐。

二是對發(fā)達地區(qū)而言，有效解決了城市建設(shè)用地指標緊張困境，為城市進一步拓展爭取到更加充分的發(fā)展空間。在本次增減掛鉤政策實踐中，貧困地區(qū)得到了大量資金支持，發(fā)達地區(qū)得到了“城市建設(shè)用地指標”。增減掛鉤政策的出臺，相當于在國家每年對各城市下達的新增建設(shè)用地指標之外，通過“城市建設(shè)用地增加、農(nóng)村建設(shè)用地減少”的增減掛鉤政策為城市進一步發(fā)展開辟了另一道“天窗”，以此平衡各地城市發(fā)展與區(qū)域耕地保護之間的張力。

三是有效盤活利用了相當一部分農(nóng)村地區(qū)存量用地，推動集約節(jié)約用地的同時，進一步擴大了耕地面積總量，提高土地利用效率，并極大改善了農(nóng)村人居環(huán)境。本次增減掛鉤政策的實施，前提和基礎(chǔ)在于按照規(guī)定對符合條件的易遷戶宅基地進行拆舊復墾，同時對農(nóng)村地區(qū)存在的磚瓦廠等廢棄工礦點、廢棄村莊等一并整治復墾。通過拆舊復墾工作，結(jié)合人居環(huán)境整治等工作的共同推進，一來擴大了耕地面積，二來推動土地集約節(jié)約利用，三來改善了農(nóng)村人居環(huán)境，四也為接下來村莊道路等基礎(chǔ)設(shè)施配套提供可能的空間基礎(chǔ)。

四是有效提升在村生活人口的生活幸福感和獲得感。對在村生活的廣大普通群眾而言，通過廢舊房屋拆除、土地復墾等一系列工作環(huán)節(jié)，極大改善了村莊人居環(huán)境，有效提升了其日常生活獲得感和幸福感；同時，尤其是對易遷戶群體而言，幾乎不花錢便可從破舊的老房子搬遷進水電路等基礎(chǔ)設(shè)施配套完整的安置點，極大改善了這類群體基本生產(chǎn)生活條件。

綜上，我們可以發(fā)現(xiàn)，增減掛鉤政策的引入，一來為貧困地區(qū)易地扶貧搬遷工作順利推進籌集到大量資金來源；二來有效滿足了發(fā)達地區(qū)城市開發(fā)的土地指標需求；三來通過拆舊復墾，推動農(nóng)村地區(qū)集約節(jié)約用地、有效提高土地利用效率的同時，改善了農(nóng)村人居環(huán)境；四是切實改善了鄉(xiāng)村人口生產(chǎn)生活基本條件，極大提升了其日常生活幸福感和獲得感。因此，但就貧困地區(qū)資金籌集、發(fā)達地區(qū)指標供給、土地集約節(jié)約利用、在村人口、尤其是易遷戶生活改善等角度而言，政策效果值得肯定。

實踐特征

根據(jù)觀察，湖北當?shù)卦鰷p掛鉤政策助力易地扶貧搬遷工作具有以下幾個特征：

一是交易范圍大：從縣域統(tǒng)籌到省域統(tǒng)籌。早在2016年之前，英山、羅田、陽新等縣均在各自縣域范圍內(nèi)自主實施過增減掛鉤政策，土地指標每畝價格在5-10萬元，具體交易規(guī)模主要根據(jù)地方發(fā)展需要而定；而反觀本次增減掛鉤政策的實施，與以往常規(guī)的土地增減掛鉤政策相比，指標生產(chǎn)方主要涉及巴東縣等9個深度貧困縣以及陽新縣等21個一般貧困縣，指標接收方主要涉及武漢市漢南區(qū)、黃陂區(qū)、孝感等市區(qū)。這也就意味著，本次增減掛鉤政策范圍突破縣市范圍，實現(xiàn)了在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌交易。

二是交易單價高：從每畝不過10萬元到每畝均價30萬元。本次增減掛鉤政策實踐，平均每畝指標收益為36.3萬元，其中羅田縣累計交易1701畝增減掛鉤節(jié)余指標，總收益達10.38億元，平均每畝土地指標約60萬元，交易單價得到明顯提高。

三是交易指標主要集中流入武漢市區(qū)：以漢南區(qū)、黃陂區(qū)、東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)為主。武漢市漢南區(qū)累計購買6573.044畝，黃陂區(qū)累計購買節(jié)余指標5951.63畝，東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)累計購買節(jié)余指標3214.46畝，位列前三，即經(jīng)易地扶貧搬遷工程所產(chǎn)生的土地增減掛鉤指標總量中的近50%由武漢市消化。

四是交易指標主要來源于廢棄村莊、工礦點等，并非主要來自于易遷戶宅基地退出。對易遷戶這一群體而言，三分之一屬于無房戶而成為共房戶，難以拆除復墾，其余相當一部分是單人戶，面積狹小，復墾潛力有限，加之部分農(nóng)戶祖業(yè)觀念濃厚，故土難離，因此，來自易遷戶宅基地退出復墾而產(chǎn)生的土地指標極其有限。據(jù)悉，用以交易的土地指標主要來自于廢棄村莊、工礦點等復墾成本低、難度小、收益明顯的地區(qū)。

五是指標收益主要用以易地扶貧搬遷所產(chǎn)生的“地方債務(wù)”，由省級投融資主體按照“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式承接貸款并還貸，有效控制地方債務(wù)風險。其中，低成本長期貸款和地方自籌資金占比65%以上。以英山為例，第一期交易指標1800畝、收益8.02億，其中由省級平臺直接扣除4.2億元作為還貸資金。

六是資金用途主要用于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，并非僅僅局限于易地扶貧搬遷。

七是復墾驗收較為靈活，尊重易遷工作特點。據(jù)悉，就目前技術(shù)體系而言，400平方米以下的拆舊復墾地塊，是難以在系統(tǒng)上得以有效顯示的。而實際當中，相當一部分易遷戶老宅基地又多是插花分布，且地塊較為狹小，多在400平方米以下。對于這部分復墾地塊湖北省只需經(jīng)當?shù)刂鞴懿块T根據(jù)實際工作需要認定驗收即可，充分賦予基層政府工作自主權(quán)。

八是縣域統(tǒng)籌、國土部門提供業(yè)務(wù)指導、鄉(xiāng)村兩級是拆舊復墾實施主體。以羅田縣為例，縣委縣政府統(tǒng)籌安排拆舊復墾工作進度，同時負責與省國土部門、土地指標交易中心具體對接，縣國土部門提供具體業(yè)務(wù)指導，鄉(xiāng)村兩級負責具體實施，同時為了激勵基層工作積極性，羅田縣提供每畝3.58萬元的拆舊復墾經(jīng)費，即每拆出一畝地的土地指標，縣委縣政府即給予3.58萬元到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，以此作為工作成本和獎勵經(jīng)費。對于財政吃緊的貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，這一靈活好用的經(jīng)費無疑可起到極大的激勵效果。

九是人為減少新增建設(shè)用地指標，要求優(yōu)先使用增減掛鉤指標，重大項目自帶指標除外。

十是增減掛鉤政策的實質(zhì)，是以土地指標為媒介的區(qū)域間土地財政轉(zhuǎn)移支付，而非市場交易。調(diào)研期間，當筆者問及是否可以將騰退的土地自主安排上市交易時，當?shù)貒敛块T干部坦言：“私下交易沒有用，必須只能等省廳安排！”言下之意，增減掛鉤政策本質(zhì)上是宏觀調(diào)控手段的一種。

綜上所述，就湖北當?shù)乇据喸鰷p掛鉤政策實踐而言，具有交易范圍大、交易單價高、指標主要流入武漢等發(fā)達市區(qū)、指標產(chǎn)生主體并不是易遷戶宅基地、指標收益優(yōu)先用于易地扶貧搬遷中的統(tǒng)貸統(tǒng)還、復墾相對靈活、人為減少城市新增建設(shè)用地指標等特征，本質(zhì)上是以土地指標為媒介的區(qū)域間土地財政分享，與市場無關(guān)，與貧困地區(qū)具體土地地塊及其價值大小無關(guān)，只與省級政府統(tǒng)籌安排以及所轄發(fā)達市區(qū)土地指標消化能力有關(guān)，即發(fā)達地區(qū)土地指標消化能力越強，土地指標畝均價格顯示就越高，貧困地區(qū)從發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移而來的土地財政就越多，當?shù)夭鹋f復墾積極性就越發(fā)高漲，而這一切的起點，在于省級政府統(tǒng)籌安排下的發(fā)達地區(qū)土地指標消化規(guī)模及其指定消化對象。

問題及進一步建議

通過觀察其具體實踐過程，筆者發(fā)現(xiàn)存在以下幾點問題，在此一并提出：

（一）問題

一是土地指標交易供求關(guān)系不平衡，供大于求極其明顯。據(jù)悉，從貧困地區(qū)角度來看，即使已經(jīng)經(jīng)過三期交易，但其拆舊復墾潛力依舊不??；而發(fā)達地區(qū)城市發(fā)展是有客觀限度的，土地指標消化能力存在上限。交易一旦失控，包括普通縣市在內(nèi)的廣大地區(qū)爭相復墾入市，短時間內(nèi)供大于求，極有可能造成整個增減掛鉤體系崩盤。以陽新縣為例，看到其他縣市通過土地指標交易大獲其力后，便在轄區(qū)內(nèi)拆舊復墾并自主安排驗收了1800畝土地，但最終允許上市交易的只有1000畝、計2.4億元。其余指標，只能留在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。即使如此，當?shù)厝匀挥猩先f畝的拆舊復墾潛力。

二是人為加劇城市建設(shè)用地指標緊張程度，極有可能進一步推高政府城市建設(shè)成本、新市民城市化成本及城區(qū)人口城市生活成本。目前這一輪超常規(guī)政策操作中，我們國家將各大城市新增建設(shè)用地指標壓縮到最少，引導并要求各地優(yōu)先使用增減掛鉤指標，人為加劇了城市建設(shè)用地指標緊張，倒逼地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等市場主體必須首先安排資金購買土地指標，而后方可在規(guī)劃地塊具體落地開發(fā)。如此一來，在土地指標收縮的大背景下，人為加劇了土地供應緊張程度，極有可能推高原有地價，進而轉(zhuǎn)化為地產(chǎn)開發(fā)商們的土地開發(fā)成本，而他們是不會輕易自行消化這一利潤損失的，并極有可能分攤到所開發(fā)的商服住宅設(shè)施價格上去，進而推高整個城市的生活成本。

三是復墾地塊主要用于復綠，且成本較高，效果較差。據(jù)悉，本次拆舊復墾地塊主要有三大來源：一是易遷戶老舊宅基地；二是廢棄村莊，主要由農(nóng)戶自發(fā)搬遷形成，屬于歷史遺留問題；三是廢棄工礦點，如紅磚廠等。宅基地復墾占比約三分之一，后兩項復墾占比約三分之二。就易遷戶宅基地地塊而言，三分之一屬于共房戶，不符合拆舊復墾條件；余下多是單人戶，地塊狹小，且插花分布，復墾潛力極其有限，最多復綠；而廢棄村莊或工礦點，作為整片土地倒是可以復墾，但由于村莊或工礦點之前多選擇在不宜耕種的荒地或坡地上，因此耕種價值不大，復墾價值有限。簡而言之，增減掛鉤政策落地過程中，土地復墾效果大打折扣，距離政策規(guī)定要求較遠，值得進一步關(guān)注。

四是政策操作復雜，交易成本較高，增加基層工作負擔的同時，容易削弱政策效果。從增減掛鉤政策實踐來看，如欲發(fā)揮增減掛鉤政策介入易地扶貧搬遷工作的政策功能，依次需要經(jīng)歷以下幾個步驟：一是從中央層面規(guī)定并調(diào)控要減少城市新增建設(shè)用地增量，引導并要求城市開發(fā)建設(shè)優(yōu)先使用增減掛鉤指標，為整個增減掛鉤政策具體落地確立合法性；二是通過縣鄉(xiāng)村三級，組織動員符合條件的貧困戶拆除老屋、騰退出宅基地并組織實施復墾工作；三是針對拆舊復墾地塊組織一系列的驗收認定工作；四是驗收成功后，騰退土地方才形成土地指標，進而在省級政府統(tǒng)籌安排下有序進入交易平臺進行指標交易；四是經(jīng)過交易平臺的運作，由欲在發(fā)達市區(qū)搞土地開發(fā)的地產(chǎn)企業(yè)購入指標并支付指標費用，最終經(jīng)由交易平臺將指標收益轉(zhuǎn)入指標生產(chǎn)地區(qū)政府財政；五是當?shù)卣眠@筆指標收益來支付前期異地扶貧搬遷中產(chǎn)生的債務(wù)及拆舊復墾所需要的工作經(jīng)費；等等。

此外，由于宅基地復墾潛力有限，絕大多數(shù)地區(qū)還需要在全縣范圍內(nèi)尋找合適地塊，在復墾之后、驗收之前，縣鄉(xiāng)兩級還需要組織多次整頓檢查等工作。如此以來，本來實質(zhì)上是用于地區(qū)間土地財政轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域補償機制，在復雜的制度設(shè)計中卻產(chǎn)生了巨大的交易成本，同時也極大地耗費了基層干部原本有限的為人民服務(wù)的時間和精力，并最終轉(zhuǎn)化為基層工作負擔。因此，從政策意圖及政策操作來看，亟需進一步調(diào)整并優(yōu)化。

政策實踐中最大的問題是將對口幫扶與土地制度相混淆，將超常規(guī)政策下的土地指標交易誤認為土地本身的價值，看不到這一政策舉措天然具有的不可持續(xù)性，因此，必須深刻認識增減掛鉤這一政策的本質(zhì)，在當前經(jīng)濟下行情況下，土地增減掛鉤政策的拓展使用，客觀上進一步推高了城市開發(fā)用地成本，極有可能阻礙我們國家城市化進程。

（二）進一步建議

如需改善上述問題，需要從以下幾方面著手：

一是正確認識增減掛鉤政策本質(zhì)，善用增減掛鉤政策功能。在城市發(fā)展趨勢一定時，國家下達的新增建設(shè)用地指標越少，城市發(fā)展對增減掛鉤產(chǎn)生的土地指標依賴性越強；國家下達的新增建設(shè)用地指標越充分，增減掛鉤指標對城市發(fā)展吸引力越弱。增減掛鉤政策的初衷，在于協(xié)調(diào)城市發(fā)展和保護耕地之間的內(nèi)在張力，總體取向上是以城市發(fā)展為導向的，近期開展的易地扶貧搬遷工作對增減掛鉤政策的引進，實質(zhì)是扮演了由省級政府統(tǒng)籌的、以土地指標為媒介的、引導發(fā)達城市向落后農(nóng)村地區(qū)有序轉(zhuǎn)移或分享部分原本屬于城市政府的土地財政，本質(zhì)上是貧困落后地區(qū)籌資機制、發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制和區(qū)域補償機制。鑒于增減掛鉤政策受城市土地指標消化能力限制，因此要求我們必須科學測算并統(tǒng)籌安排增減掛鉤規(guī)模、節(jié)奏，妥善利用增減掛鉤政策功能，力爭有效控制交易風險。

二是合理安排交易指標規(guī)模，科學確定指標交易價格，有效防范并控制交易風險。我們必須充分考慮轄區(qū)內(nèi)城市消化能力，合理安排交易指標數(shù)量、節(jié)奏，科學確定指標交易價格，避免供大于求或價格虛高等問題，否則極其容易造成整個增減掛鉤政策崩潰或推高城市生活成本、延遲城市化進程；同時，土地指標交易一旦失控，極其容易出現(xiàn)各地爭相拆舊復墾、騰退土地指標，極有可能造成大規(guī)模既違背農(nóng)戶意愿、又造成資源浪費的社會經(jīng)濟問題。因此，增減掛鉤指標交易不是完全市場，必須充分考慮地方經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，合理發(fā)揮地方政府角色作用，科學統(tǒng)籌安排增減掛鉤交易事項。

三是針對復墾潛力的確有限的地塊，靈活把握復墾要求，優(yōu)化增減掛鉤政策效能。既然政策實施重點是土地財政的轉(zhuǎn)移支付，能否將部分的確不適宜復墾的地塊暫時先調(diào)整為復綠，在此后條件合適之時再另行復墾工作，進而在根據(jù)基層實際靈活把握復墾要求的同時，進一步優(yōu)化增減掛鉤政策實施效能。

四是簡化政策設(shè)計，降低交易成本，減輕基層工作負擔，充分發(fā)揮增減掛鉤政策效果。以下兩步至關(guān)重要：一是貧困地區(qū)拆舊復墾，經(jīng)驗收通過后形成可供交易的土地指標；二是在省級政府安排下，由發(fā)達地區(qū)市區(qū)進行指標認購，而后按照指標交易價格對貧困地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付。照此步驟，增減掛鉤政策的實施，主要遵循“拆舊-復墾-驗收-交易-轉(zhuǎn)移支付”這一實踐路徑，其中拆舊工作屬于農(nóng)戶自主實施或鄉(xiāng)村兩級組織實施；復墾由鄉(xiāng)村兩級組織實施；驗收主要由縣級及以上職能部門負責；交易由縣級政府和指標需求達成；轉(zhuǎn)移支付由指標需求方按照財務(wù)規(guī)則要求進行操作。鑒于目前政策實施過程中交易成本過高、基層負擔過重的問題，筆者建議應當在充分調(diào)研、了解情況的基礎(chǔ)上，充分把握政策精神，進一步簡化政策設(shè)計，降低交易成本，減輕基層負擔，從而達到充分發(fā)揮政策功能的效果。

（作者王向陽系武漢大學政治與公共管理學院博士研究生，武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員）

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