原創(chuàng) 曾思怡 讀城記工作室

一肩挑兩市，一路通三城

11月下旬，河南中牟新區(qū)掛牌成立，中牟縣“撤縣設(shè)區(qū)”的說(shuō)法也不脛而走。

此前，坊間一度猜測(cè)作為鄭州下轄的最后一個(gè)縣——中牟縣將變更為區(qū)。但從掛牌情況來(lái)看，中牟縣并非是在縣的基礎(chǔ)上，多了一個(gè)新區(qū)的標(biāo)簽，新區(qū)是功能區(qū)概念，因此中牟縣實(shí)現(xiàn)的是“區(qū)縣合一”。

作為功能區(qū)，中牟新區(qū)主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，社會(huì)事務(wù)管理職能由中牟縣負(fù)責(zé)，行政區(qū)劃不變。

12月4日上午，時(shí)代周報(bào)記者致電當(dāng)?shù)厥姓?wù)熱線了解情況，接線工作人員稱“未有撤銷中牟縣的消息”。與此同時(shí)，中牟縣人民政府網(wǎng)站也未出現(xiàn)更名。

從地圖上看，中牟縣位于鄭州和開封之間，近年“鄭州都市圈”“鄭開同城化”相關(guān)規(guī)劃建設(shè)加快推進(jìn)，陸續(xù)有官方文件指出，中牟新區(qū)成立將有效推進(jìn)鄭開同城化，這也正是中牟新區(qū)設(shè)立的背景。

雖然中牟新區(qū)具體發(fā)展規(guī)劃尚未公布，但業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，這意味著將由新的產(chǎn)業(yè)和機(jī)會(huì)流入，中牟經(jīng)濟(jì)將迎新活力。

華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院院長(zhǎng)曾剛對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示，此番中牟嘗試“區(qū)縣合一”，可以說(shuō)是在“撤縣設(shè)區(qū)”備受爭(zhēng)議和收緊之下的折中選擇。

“實(shí)行區(qū)縣合一，一方面在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，實(shí)現(xiàn)更高級(jí)別的管理權(quán)限和更開放的制度設(shè)置，為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)更多機(jī)會(huì)；另一方面，人口管理、社會(huì)治安、民生保障等社會(huì)性事務(wù)繼續(xù)由中牟縣負(fù)責(zé)，為的是讓新區(qū)可以輕裝上陣，能夠集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。”

“一肩挑兩市”的中牟縣

“中牟新區(qū)”的概念，其實(shí)在今年初鄭州市政府工作報(bào)告就有提及，其被視為鄭州都市圈發(fā)展的其中一環(huán)。

報(bào)告原文表述為：要認(rèn)真落實(shí)《鄭州都市圈發(fā)展規(guī)劃》，突出抓好重大項(xiàng)目，加快推進(jìn)隴海路東延等25個(gè)鄭港融城項(xiàng)目建設(shè)，抓好平安大道、鄭開大道智能化改造等鄭開同城項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)鄭開同城化提速提質(zhì)提效，謀劃建設(shè)中牟新區(qū)，打造鄭州都市圈高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)引擎。

至今年11月16日，中牟新區(qū)揭牌儀式啟動(dòng)。儀式現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)言人提出，要將中牟新區(qū)建設(shè)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、文化旅游創(chuàng)意融合區(qū)、先進(jìn)制造業(yè)重要基地、城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范區(qū)、鄭開同城化發(fā)展先行區(qū)。

打開河南地圖，可大致知其意。

中牟西鄰鄭州、東接開封，素有“一肩挑兩市、一路通三城”之說(shuō)。

基于這樣的地理位置，加之悠久的歷史底蘊(yùn)，中牟發(fā)力“文創(chuàng)”“科創(chuàng)”，形成了以汽車及零部件制造、文化旅游、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)格局。

△ 位于中牟縣的電影小鎮(zhèn) 圖源：圖蟲

當(dāng)前，鄭開同城化的聲音已有多年，2023年底，《鄭州都市圈發(fā)展規(guī)劃》更是成為全國(guó)第10個(gè)獲得國(guó)家發(fā)改委復(fù)函的都市圈規(guī)劃，相關(guān)規(guī)劃建設(shè)加快推進(jìn)，介于鄭開之間的中牟縣，成為鄭州都市圈發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新落點(diǎn)之一，也在意料之中。

值得注意的是，當(dāng)?shù)刂檎咄嘎叮心残聟^(qū)是功能區(qū)概念，并不是中牟“撤縣劃區(qū)”。

作為功能區(qū)，中牟新區(qū)主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，管轄范圍幾乎為中牟縣域（中牟縣的少部分區(qū)域不屬于中牟新區(qū)管轄范圍），社會(huì)事務(wù)管理職能由中牟縣負(fù)責(zé)，行政區(qū)劃不變。

雖然中牟新區(qū)具體發(fā)展規(guī)劃尚未公布，但業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，這意味將有新的產(chǎn)業(yè)和機(jī)會(huì)流入，中牟經(jīng)濟(jì)將迎新活力。

北京社科院副研究員王鵬告訴時(shí)代周報(bào)記者，設(shè)立中牟新區(qū)，令其承擔(dān)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展職能，主要指的是中牟新區(qū)將作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力，負(fù)責(zé)推動(dòng)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、投資吸引等工作，“改為新區(qū)后，可能為中牟經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)政策聚焦、規(guī)劃先行和產(chǎn)業(yè)聚集等便利。”

曾剛認(rèn)為，成為新區(qū)后，意味著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展將獲得更高的管理授權(quán)和更多優(yōu)質(zhì)資源，一方面，相較此前，上級(jí)政府會(huì)優(yōu)先安排中牟的基礎(chǔ)設(shè)施配套項(xiàng)目，包括九通一平，以及科教文衛(wèi)等公共服務(wù)；另一方面，新區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子行政級(jí)別更高，往往意味著相關(guān)政策和方案的規(guī)劃、落實(shí)力度會(huì)更大。

“當(dāng)然還有一點(diǎn)，本級(jí)或者上級(jí)政府，在對(duì)外招商和重點(diǎn)項(xiàng)目安排上，也會(huì)優(yōu)先考慮、滿足新區(qū)需求。”

“折中選擇”

在中牟新區(qū)揭牌后，坊間不乏關(guān)于中牟“撤縣設(shè)區(qū)”的說(shuō)法。

彼時(shí)大家關(guān)注的焦點(diǎn)不一，既有當(dāng)?shù)厝擞懻撝心残聟^(qū)的設(shè)立對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾生活影響幾何，中牟與鄭州、開封的交通建設(shè)是否會(huì)加快推進(jìn)，中牟樓市是否會(huì)因此回溫上揚(yáng)，也不乏網(wǎng)友好奇：近年“撤縣設(shè)區(qū)”收緊之下，中牟新區(qū)為何掛牌？

時(shí)代周報(bào)記者整理核實(shí)發(fā)現(xiàn)，“撤縣設(shè)區(qū)”僅為坊間傳聞，中牟當(dāng)前執(zhí)行的是區(qū)縣合一模式，即：中牟新區(qū)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能；中牟縣負(fù)責(zé)社會(huì)事務(wù)管理職能。

王鵬解釋， 撤縣設(shè)區(qū)通常意味著行政區(qū)劃的調(diào)整，原縣級(jí)行政區(qū)被撤銷，設(shè)立為市轄區(qū)，社會(huì)事務(wù)管理職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能均由新設(shè)區(qū)承擔(dān)；區(qū)縣合一則是一種功能區(qū)與行政區(qū)的結(jié)合體，功能區(qū)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，而行政區(qū)負(fù)責(zé)社會(huì)事務(wù)管理職能。

“適合撤縣設(shè)區(qū)的地方往往具有較高的城市化水平、較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和與主城區(qū)緊密的聯(lián)系；而適合區(qū)縣合一的地方則可能是那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮蟆⑿枰厥庹咧С值植幌胪耆淖冃姓^(qū)劃的地方。”

曾剛認(rèn)為，中牟實(shí)行“區(qū)縣合一”，也是全國(guó)“撤縣設(shè)區(qū)”從狂奔轉(zhuǎn)向克制之后，一種折中和理性科學(xué)的選擇。

早前，全國(guó)多地積極推進(jìn)“撤縣設(shè)區(qū)”，因?yàn)榭h城并入大城市，意味更高級(jí)別的管理權(quán)限、市民化的公共服務(wù)，而大城市通過(guò)吸納縣城，使得市區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)體量在短期內(nèi)大幅增長(zhǎng)，提高城市能級(jí)，進(jìn)而使城市在各種大型項(xiàng)目爭(zhēng)取中更受青睞。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》曾援引民政部數(shù)據(jù)，顯示2009年底，全國(guó)尚有1464個(gè)縣，855個(gè)市轄區(qū)；到了2019年末，已縮減至1323個(gè)縣，市轄區(qū)數(shù)量卻增至965個(gè)。

也就是說(shuō)，10年之間，全國(guó)共撤銷了141個(gè)縣（平均每年減少14個(gè)縣），相應(yīng)地，全國(guó)10年之間增加了110個(gè)市轄區(qū)。

浪潮之下，部分由此誕生的新城區(qū)陸續(xù)出現(xiàn)“城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高”“假性城市化”“大而不強(qiáng)”等問(wèn)題，近年撤縣設(shè)區(qū)模式已經(jīng)回歸冷靜、克制。

曾剛解釋，于縣城而言，“撤縣設(shè)區(qū)”意味著獲得更高級(jí)別的管理權(quán)限，但也意味著失去了作為縣城多方面的管理獨(dú)立性，這種模式（撤縣設(shè)區(qū)）對(duì)于縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助力或被過(guò)分夸大。

同時(shí)，撤縣設(shè)區(qū)的另一大好處，在于縣城居民變市民，同享市民公共服務(wù)。但問(wèn)題是，這些服務(wù)由本區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，如果當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和財(cái)政收入未能同步趕上，相應(yīng)的公共服務(wù)提質(zhì)也難以真正落實(shí)。

曾剛認(rèn)為，在此背景下，中牟實(shí)行“區(qū)縣合一”，一方面在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，實(shí)現(xiàn)更高級(jí)別的管理權(quán)限和更開放的制度設(shè)置，為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)更多機(jī)會(huì)；另一方面，人口管理、社會(huì)治安、民生保障等社會(huì)性事務(wù)繼續(xù)由中牟縣負(fù)責(zé)，為的是讓新區(qū)可以輕裝上陣，集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

其實(shí)，過(guò)去全國(guó)不少地方已有關(guān)于“區(qū)縣合一”的嘗試，比如東南沿海地區(qū)相當(dāng)一部分就是通過(guò)類似模式，引進(jìn)外資，發(fā)展加工貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速崛起。

曾剛提醒，河南中牟要注意避免照搬過(guò)去的成功經(jīng)驗(yàn)，而是要做一個(gè)升級(jí)版本，在經(jīng)濟(jì)全球化面臨新情況的背景下，中央發(fā)出了國(guó)內(nèi)大循環(huán)、統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)號(hào)召，重視自主創(chuàng)新、國(guó)內(nèi)投資、周邊區(qū)聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)資源要素高效流動(dòng)和配置、形成互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展模式也就成為中牟的必然選擇。

△ 伴隨中牟新區(qū)成立，鄭州再次變“大”。圖源：圖蟲

此外，此番中牟新區(qū)設(shè)立，當(dāng)?shù)貥鞘幸膊环υ陝?dòng)，甚至有當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)從業(yè)者表示：中牟縣有可能因此成為鄭州的“睡城”。

王鵬認(rèn)為，新區(qū)設(shè)立對(duì)當(dāng)?shù)貥鞘械挠绊懯菑?fù)雜且多方面的。一方面，新區(qū)的設(shè)立將帶來(lái)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和人口流入，從而增加對(duì)住房的需求，對(duì)樓市構(gòu)成利好。另一方面，樓市的發(fā)展還受到多種因素的影響，如政策調(diào)控、市場(chǎng)供需關(guān)系等。

“因此，不能簡(jiǎn)單地將新區(qū)設(shè)立與樓市繁榮劃等號(hào)。至于中牟是否會(huì)因此吸引鄭州人口前去購(gòu)房，這取決于多種因素的綜合作用，包括交通便捷性、生活配套設(shè)施的完善程度等。”

（轉(zhuǎn)載開白請(qǐng)?zhí)砑游⑿牛琁D：rafe0101）

撰文｜曾思怡

編輯｜ 黎廣

版式｜ 松

原標(biāo)題：《鄭州最后一個(gè)縣，為什么沒(méi)有“撤縣設(shè)區(qū)”？》

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