聯合國環境大會決議授權的“全球塑料條約”最后一次政府間代表委員會談判會議（INC-5）在韓國釜山陷入焦灼。各國爭議的焦點包括資金機制（Airticle11）和能力建設、技術援助和技術轉讓等。面對這一困境，大會主席決定終止原定的接觸組談判安排，直接召集代表團團長會議（Heads of Delegation meeting）。

11月28日，釜山INC-5全體大會現場，巴拿馬代表發言。（現場照片均為作者拍攝）

2022年聯合國環境大會UNEA-5.2 通過一項歷史性決議，旨在2024 年前結束塑料污染，并制定一項具有法律約束力的國際協議，涉及塑料制品的整個生命周期，包括其生產、設計、回收和處理等。從2022到2024年，塑料污染（包括海洋環境中的塑料污染）政府間談判委員會全體會議的前四次會議分別在烏拉圭、法國、肯尼亞和加拿大舉行。

11月28日，釜山 INC-5全體大會現場，一些觀察員代表對目前的談判進展表達了強烈的不滿。

INC-5 現場談判的分歧

根據Switch Asia研究，在INC-5召開前，各國已經在如何為減少塑料污染的措施提供資金方面存在分歧。一些國家主張為“全球塑料條約”設立獨立的財政機制，專門用于條約的實施，而另一些國家則建議將其納入現有的框架，如全球環境基金（GEF）。此外，對于是否應對初級塑料聚合物生產商征收全球塑料污染費，各方意見不一。關于其他融資機制的分歧還包括是否應設立一個獨立的基金來清除遺留塑料廢物，或通過征稅和取消補貼來籌集資金。

在INC-5的談判現場，不同國家和地區的代表團在資金需求、資金機制等問題也產生較大分歧。

面對龐大的治理資金需求和缺口，加納在會議期間提交了一份建議，提議在條約中引入對初級聚合物生產商的費用機制，以彌補發展中國家在終止塑料污染過程中面臨的巨大融資缺口。該費用將由各締約方根據本國法律征收，并通過國際金融機制重新分配，用于發展中國家建設廢棄物管理基礎設施、推進循環經濟、公正轉型、修復歷史污染以及教育和研究。此機制尊重財政主權，不直接對生產商施加控制措施，同時補充現有融資來源，為實現可持續發展目標提供長期可靠的資金支持。這一主張得到了一些國家代表、觀察員組織代表的贊同，認為這是從根本上結束不可持續的線性經濟的有力舉措。當然，另一些國家，包括石油化工和塑料的生產國家的代表觀點相左，認為不應該針對塑料聚合物征收費用。

關于基金機制，美國代表澳大利亞、加拿大、歐盟及其27個成員國、冰島、日本、新西蘭、挪威、瑞士、韓國和英國提交的建議使用目前既有的全球環境基金信托基金（GEF）主導，提供贈款或優惠融資，以滿足履約所需成本，同時鼓勵締約方和私營部門的“自愿”貢獻。提案強調各締約方應結合自身政策和計劃動員國內外資金，包括私人投資，以實現條約目標。提出通過財政措施、生產者責任機制和創新公私融資手段，促進資金流動與條約目標的對齊，并優先支持最需要幫助的國家，特別是“小島嶼發展中國家”和“最不發達國家”。提案還要求締約方大會定期審查機制的效果，確保其透明性、響應性和協同效應，以持續優化支持資源動員的行動。

為了進一步推進談判，在代表團團長會議召開前夕，INC-5主席整合和各接觸組報告和各方代表提交的書面建議，出臺了新一版的非正式文件提案。其中，關于資金機制和能力建設部分，該提案旨在建立一個全面的資金機制，確保各締約方根據能力提供資源，以支持“條約”目標的實現。提案強調資金來源應包括國內政策和財政措施、雙邊和多邊資金以及私營部門投資和自愿捐款。提案優先考慮發展中國家、最不發達國家和小島嶼發展中國家的需求，通過促進技術援助、能力建設、技術轉讓和國際合作，幫助其履行義務。

機制將包括一個新設立或現有的多邊基金，并在締約方會議的指導下運作，確保資金分配高效、透明。締約方，尤其是具有財務能力或塑料生產及廢物管理水平較高的國家，將被鼓勵自愿貢獻資金。機制還將通過混合融資和創新融資動員額外資源，以支持早期行動、項目實施和減緩塑料污染的影響，尤其是對最脆弱群體的影響。該機制的資金分配應考慮活動的附加性和與其他財務流動的互補性，同時推動所有相關財務流動與“條約”目標的對齊。締約方會議將定期審查機制的運作和效果，以確保持續改進。

經過持續到12月1日凌晨結束的“非正式磋商”，1日中午，主席再次發出了新版“非正式文件”。但在這份文件中，有關資金機制的章節內容仍存在巨大的爭議。

當地時間12月1日晚間的全體大會上，大會主席依次邀請擔任接觸組和非正式磋商階段會議的共同主席（Co-chair）進行了各自的工作匯報。一些國家代表也表達了各自觀點，其中不乏針對目前爭議的聲音。凌晨三點多，本次大會宣布結束。大會未能達成既定目標以制定一項具有法律約束力的治理塑料污染的國際文書，將在未來擇期開展續會工作。但在如此嚴重的分歧和爭議之下，如何達成一項具有有效的資金機制內容的“全球塑料條約”以支持終結塑料污染，道阻且長。

12月1日，釜山， 墨西哥代表在INC-5閉幕大會現場發言。

解決塑料危機需要多少錢？

塑料污染問題在過去幾十年中迅速加劇。諸多研究表明，塑料污染問題不僅僅是“白色污染”問題，也是一個復雜的環境問題和氣候問題，更是公共健康問題和社會經濟問題。塑料污染問題迫切需要全球緊急行動和系統性變革成為國際的共識。

雖然社會各方都意識到，采取行動需要大量的資金支持，但解決塑料危機的資金缺口到底有多大，目前尚未達成一致。資金需求的估算差異，來源于如何定義“塑料問題”的邊界，對地理范圍、時間范圍、覆蓋行業等關鍵要素的不同考慮，都將影響到估計“資金缺口”。

聯合國環境署估計，到2040年需要投資1.64萬億美元才能戰勝塑料污染。北歐部長理事會估計，2025年至2040年期間，如果各國達成減少90%不當處理的塑料廢棄物和30%一次性塑料生產的全球雄心規則，所需資金總額將達到16.9萬億美元。其中，私營部門將承擔其中的大部分費用，約為15.4萬億美元。如果不立即采取行動，2040 年生產的塑料在其生命周期內所產生的社會成本可能高達 7.1 萬億美元（+/-2.2萬億美元），這個數值大約相當于2018年全球衛生支出的85%，超過2019年德國、加拿大、澳大利亞三國的國民生產總值（GNP）總和。

與巨大資金缺口形成鮮明差距的是，現在用于解決塑料問題和倡導循環經濟的資金仍然非常有限。從2018年到2023年，The Circulate Initiative已跟蹤超過5500筆與塑料循環利用相關的投資交易，重點關注私營部門在回收、再利用和循環經濟計劃中的融資。這些投資仍遠低于實現全面系統變革的資金需求。此外，許多項目仍處于初期階段，更加凸顯出擴大投融資規模以實現全球目標的緊迫性。

然而，擴大解決塑料問題的資金規模仍存在許多障礙。例如塑料污染、塑料回收和循環利用的成本沒有核算、內部化且達成一致；化石燃料補貼造成塑料價格低廉，原材料成本有時低于使用再生塑料的成本；許多國家和地區缺乏明確的法規和政策框架來支持減少塑料污染的投資，公共財政無法滿足塑料污染治理的龐大資金需求，特別是對基礎設施建設的長期投入；缺乏市場手段和激勵機制，難以撬動私營部門參與投資，市場規模和需求不穩定也導致企業和投資者對回收、創新技術等項目的盈利能力缺乏信心。

與塑料污染治理相關的資金工作也并非從零開始，此前已經有多項多邊或雙邊的基金機制為海洋塑料垃圾和為塑料治理提供資金支持。一些大型基金為應對海洋塑料垃圾和微塑料的行動提供數百萬乃至數十億美元的資金，如清潔海洋基金會（Clean Oceans）和 ProBLUE， 主要側重于預防海洋塑料垃圾。這些基金經常將投資、擔保和贈款結合在一起，向國家和地方政府機構、企業實體和研究機構提供資金。在雙邊機制框架下，包括澳大利亞、德國、日本、挪威、瑞典、英國和美國在內的幾個國家為應對海洋塑料垃圾和微塑料問題投入了大量援助預算。許多雙邊援助集中在亞洲及太平洋國家，特別是中國、印度尼西亞、菲律賓、泰國和越南五個國家。雙邊供資主要采用贈款方式，由于內部要求，一些項目無法直接投資于私人項目。

這些已經在運行的多邊、雙邊資金機制為“全球塑料條約”資金機制的建立奠定了重要基礎，此外，其它多邊環境協定亦可為全球塑料條約談判提供參考。

表1 具有代表性的多邊環境協定及其資金機制（來源： INC5 Advance Expert Group 1 Co-chairs Report）

如何動員更多資金？

無論“全球塑料條約”能否拉開動員全球資金開展塑料治理的新篇章，一個無法回避的問題是，這些資金需求還需要落實到各個國家和地區的本土動員上。雖然各國所處的社會發展階段和經濟情況各不相同，但在塑料治理框架下可以使用的政策工具和金融工具包大同小異。

在公共財政方面，可以通過財政預算、財稅補貼、稅費征收、轉移支付、債務投資等多種形式支持塑料治理工作，例如通過政府預算支持垃圾分類、循環利用等市政基礎設施，補貼支持可持續塑料替代品，成立專項基金支持生產者責任延伸制度，向一次性塑料制品征稅等。

在私營部門和資本市場方面，可以動員銀行等金融機構支持特定的經濟活動，也可以鼓勵企業積極通過多種金融工具為創新和轉型融資。還可以通過混合融資等創新手段，共同支持對社會、環境和經濟具有積極影響的項目，尤其是那些傳統上因高風險或低收益而難以吸引私人投資的領域。

結合中國現在在塑料治理領域的政策進展和市場情況，目前通過公共資金擴大塑料治理支持的潛力可以從三個角度撬動：一是以消費稅改革為切入點，增加一次性塑料產品征稅；二是中央和地方政府專項債券投向塑料治理項目；三是將塑料材料納入生產者責任延伸制度（EPR），建立專項政府基金。

考慮到公共資金的緊缺性，僅僅依靠公共資金還遠遠不夠，同時也需要通過多種政策手段和資金機制調動更多社會資本參與。目前，在可持續金融、綠色金融或轉型金融的框架下，已經有多種形式的投融資活動為塑料治理活動或項目提供了支持，例如發行綠色或可持續發展債券，專門用于資助旨在減少塑料污染或支持開發可持續的塑料替代品的項目。然而，充分調動資本市場的積極性，還需要考慮市場運行的規律和特性，做好以下幾點：

一是建立明確的金融分類法或投資目錄，引導資金投向與塑料公約對齊的活動、技術和項目中。目前，國際和國內的綠色金融相關標準中，已經從污染治理、資源回收利用、代替方案等角度納入了對塑料相關活動的引導。然而，這些標準目前涵蓋涉及到塑料產業的活動和項目較為分散，難以從塑料產業整體轉型的角度給予系統性支持。

二是開發多種綠色與轉型類金融工具，鼓勵金融機構和企業積極開展投融資實踐。

表2 綠色與轉型類金融工具及投資案例

三是要提升企業ESG管理和信息披露，吸引投資人關注。清晰透明的ESG信息有助于投資人評估企業在環境、社會和治理方面的風險。例如，碳排放數據和環境合規情況能幫助投資者了解企業是否面臨環保政策的限制或聲譽風險。詳細的ESG披露使企業的運作更加透明，這有助于增強投資者信心，ESG表現優異的企業往往能以更低的成本獲得資金。例如，銀行可能提供更低利率的綠色貸款，資本市場也可能對綠色債券給予更高的認購熱情。

終結塑料污染需要巨大的資金支持，既需要國際層面建立多元資金機制形成治理合力，也需要在國家內部充分動員本土資金；既需要各國公共資金的參與和引導，也需要撬動規模更大的資本市場確保長期、可持續的資金來源。我們期待續會各方能夠回歸聯合國環境大會達成的共識，在已經取得的文本共識基礎上，最終完成包括資金機制在內的諸項條款的談判，開啟終結塑料污染的新篇章。

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“可持續方法論”專欄，旨在理清城市在可持續發展中遇到的棘手問題，并提供解題思路與方案。