近年來，每逢入冬之際，印度新德里空氣嚴(yán)重污染的新聞就會“霸占”包括印度在內(nèi)的世界各國的主要媒體，“有毒”“致命”和“危險”等強(qiáng)烈字眼頻現(xiàn)各類媒體標(biāo)題。圖片和視頻中的畫面觸目驚心。空氣污染嚴(yán)重影響印度人的身體健康，德里首席部長阿蒂希（Atishi M. Singh）稱其為一場“醫(yī)療緊急事件”。印度尤其是以新德里為代表的印度北方地區(qū)，空氣污染到底有多嚴(yán)重？印度在應(yīng)對空氣污染和氣候治理等方面采取了哪些措施？導(dǎo)致印度空氣染污如此嚴(yán)重的原因是什么？

2024年11月19日，印度加濟(jì)阿巴德，在西夫神廟附近的第10區(qū)地面上，濃厚的霧靄籠罩著整個區(qū)域。本文圖片 視覺中國

印度空氣污染到底有多嚴(yán)重？

瑞士空氣質(zhì)量監(jiān)測公司IQAir數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入10月底后，新德里空氣質(zhì)量急劇惡化，11月12日以來每天都維持在嚴(yán)重污染水平。11月16日，新德里的空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）達(dá)493。AQI是國際上普遍采用的測量空氣質(zhì)量優(yōu)劣的綜合指標(biāo)，涵蓋了6種主要空氣污染物：細(xì)顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、臭氧（O3）、一氧化碳（CO）。國際通用的AQI取值范圍為0-500，劃分為6個等級。0-50為優(yōu)級；51-100為良好；101-150為輕度污染；151-200為中度污染；201-300為重度污染；大于300為嚴(yán)重污染。當(dāng)AQI值超過其上限500時，這種現(xiàn)象通常被稱為“爆表”。

擁有3300萬人口的新德里長期高居全球最污染首都榜首，AQI最高值一度達(dá)到640，嚴(yán)重“爆表”。依據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）指南的標(biāo)準(zhǔn)，PM2.5不應(yīng)超過15微克/立方米，每年超標(biāo)的天數(shù)不得超過4天。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，新德里PM2.5是世衛(wèi)組織建議上限的30多倍。空氣污染不只是新德里的問題，也是印度的全國性問題。全球污染最嚴(yán)重的30個城市中，有21個在印度。76%的印度人生活在不符合世衛(wèi)組織標(biāo)準(zhǔn)的地方。至少有1.4億印度人呼吸的空氣，污染程度超過世衛(wèi)組織安全標(biāo)準(zhǔn)的10倍。

印度氣候協(xié)作組織（India Climate Collaborative）執(zhí)行董事南斯（Shloka Nath）在《印度發(fā)展評論》撰文指出“印度空氣污染的十大事實”，其中之一便是“每8個死亡的印度人中就有1個與空氣污染相關(guān)。”《柳葉刀》刊文指出，2019年有超過160萬印度人的死亡與空氣質(zhì)量差相關(guān)。《2020年全球空氣狀況報告》指出，空氣污染已成為印度人各種致死因素中的最大風(fēng)險。PM2.5嚴(yán)重超標(biāo)是導(dǎo)致10萬多名印度嬰兒在出生1個月內(nèi)死亡的主要原因。

空氣污染既是健康危機(jī)，也是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會問題。空氣污染對印度的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會造成了深遠(yuǎn)影響，對印度農(nóng)業(yè)影響巨大。污染物會導(dǎo)致酸雨和霧霾，破壞生態(tài)系統(tǒng)，包括森林、水體和野生動物棲息地。與空氣污染相關(guān)的經(jīng)濟(jì)成本包括醫(yī)療費(fèi)用、因疾病導(dǎo)致的生產(chǎn)力損失以及對基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)作物的損害。此外，糟糕的空氣質(zhì)量會削弱外資吸引力和旅游業(yè)，阻礙國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

印度雷丘爾，夕陽下的鳥兒飛過一家政府婦產(chǎn)醫(yī)院屋頂上的太陽能電池板。

多管齊下的空氣污染治理措施

面對已經(jīng)嚴(yán)重影響新德里百姓日常生活的空氣污染，印度空氣質(zhì)量管理委員會11月18日宣布，啟動分級應(yīng)急行動計劃（GRAP）的第四階段措施，即采取最高等級的應(yīng)急手段以減輕空氣污染直至空氣質(zhì)量實質(zhì)性好轉(zhuǎn)：包括新德里的車輛限行、暫停建筑活動、50%的員工遠(yuǎn)程辦公。在空氣污染最嚴(yán)重的幾天，新德里還部署灑水車和防霧炮以減輕煙霾。

除了上述臨時性的管制類措施外，印度政府還采取了一些常態(tài)化措施，一是加強(qiáng)對空氣質(zhì)量的監(jiān)測。在全國范圍內(nèi)增加監(jiān)測站數(shù)量，覆蓋25個邦和4個地區(qū)的115個城鎮(zhèn)，在308個站點定期監(jiān)測二氧化硫（SO2）、PM10等，并記錄氣象數(shù)據(jù)。

二是提高民眾的空氣質(zhì)量意識和參與度。為了提高公眾意識，印度于2015年推出了空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）工具，旨在以易懂的方式向公眾傳達(dá)空氣質(zhì)量信息。今年2月，印度政府發(fā)起了環(huán)保生活方式（Lifestyle for Environment, LiFE） 倡議，從個人層面非常可具操作性的生活小問題入手，鼓勵印度人采用可持續(xù)的生活方式，以幫助國家應(yīng)對空氣污染，這被印度媒體稱為“也許是迄今為止最大膽的氣候戰(zhàn)略”。

三是加強(qiáng)對排放源的管制。印度出臺了工業(yè)和車輛的排放標(biāo)準(zhǔn)、禁止秸稈焚燒等措施，如15年以上或低于BS6排放標(biāo)準(zhǔn)的車輛將被禁止進(jìn)入城市道路。2016年11月、2018年10月及2023年11月，印度最高法院3次宣布禁止在新德里及全國禁售爆竹。

印度政府還從宏觀層面推進(jìn)空氣污染治理。一是推廣新能源。印度積極推動清潔能源和可再生能源的使用。截至2024年6月，印度太陽能發(fā)電量已增至636千瓦時，同比增長14.7%。印度是全球第五大太陽能市場，預(yù)計到2040年，太陽能將貢獻(xiàn)印度30%的電力。

二是大力實施綠化項目。印度計劃在10年內(nèi)種植13.5億棵樹木，打造一條從古吉拉特邦到德里長達(dá)1600公里、寬5米的“綠色走廊”，以凈化空氣。

三是加大對空氣治理的財政支持。印度啟動了國家清潔空氣計劃（NCAP），該計劃提供了10400億盧比（約12億美元）的財政支持，用于幫助131個不達(dá)標(biāo)城市擴(kuò)大污染監(jiān)測能力、制定城市行動計劃并開展公眾意識宣傳。目標(biāo)是在2024年前使那些受影響最嚴(yán)重城市的空氣污染水平較2017年降低20%-30%。

四是制定新的法律法規(guī)和國家政策。2020年印度環(huán)境部發(fā)布了《國家首都地區(qū)及鄰近地區(qū)空氣質(zhì)量管理委員會條例》。到2016年，印度成為全球氣候政策發(fā)布數(shù)量最多的國家，在隨后7年內(nèi)推出了近50項氣候政策。

作為全球第三大溫室氣體排放國，印度的氣候戰(zhàn)略正處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點，需在履行國際承諾與滿足國內(nèi)需求之間取得平衡。印度在應(yīng)對氣候變化方面做出了重要國際承諾。作為《巴黎協(xié)定》的簽署國，印度提交了其國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)（NDCs）。主要指標(biāo)包括：到2030年將GDP排放強(qiáng)度比2005年水平降低33%-35%；確保約40%的電力來自非化石燃料能源；通過增加森林和樹木覆蓋量，到2030年新增2.5-3億噸碳匯，到2070年實現(xiàn)溫室氣體凈零排放。印度還通過參與國際太陽能聯(lián)盟（ISA）、全球生物燃料聯(lián)盟（GBA）等倡議，力圖在全球氣候治理中扮演領(lǐng)導(dǎo)者角色。

2024年8月31日，印度丹巴德，煤礦工人。

十多年的治理為何乏善可陳？

印度各級政府為減少空氣污染而采取的上述措施取得一定實效，新德里、孟買、勒克瑙、博帕爾、索拉普爾和艾哈邁達(dá)巴德等城市的PM2.5、PM10等指標(biāo)有所下降。然而，2023年普林斯頓大學(xué)的默哲拉爾（Denise Mauzerall）教授及其科研團(tuán)隊，通過研究印度中央和各邦污染控制委員會（CPCB和SPCB）提供的2017-2022年監(jiān)測數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)印度空氣質(zhì)量改善的主要原因是有利的氣象條件，而這些條件可能隨著氣候變化而難以持續(xù)。

為何印度過去十多年中治理空氣污染成效有限？

主要原因是印度工業(yè)化的推進(jìn)及其對煤炭的高度依賴。過去數(shù)年中，印度是世界主要經(jīng)濟(jì)體中發(fā)展速度最快的國家。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與工業(yè)排放成正比。印度優(yōu)先使用煤炭來滿足電力需求的激增。煤炭依然是印度電力的主要來源。2022-2023年，印度煤炭產(chǎn)量增長14%，達(dá)8.93億噸，占2023年總能源的77%，高于2022年的73%。2024年前10個月煤炭總產(chǎn)量為8.84億噸，同比增長7.48%。印度政府計劃繼續(xù)增加煤炭開采。此外，印度政府已明確表示，2030年前不會關(guān)閉任何煤電廠。在新能源無法及時增加的情況下，印度選擇犧牲空氣質(zhì)量來增加電力提供。這與印度實現(xiàn)凈零排放的目標(biāo)背道而馳。

城市化加劇空氣污染。這主要表現(xiàn)在兩個方面，一是交通排放。印度空氣污染的27%來源于車輛。2010-2020年，印度的車輛數(shù)量從1.28億猛增至3.26億輛，汽車尾氣中含有氮氧化合物（NOx）等有害物質(zhì)顯著加劇了空氣污染。交通擁堵加重了空氣污染。缺乏分隔的城市高速公路以及執(zhí)法不力造成交通極度擁堵。十字路口附近監(jiān)測站的污染數(shù)值明顯高于其他地方。二是城市建設(shè)。拆遷、大量廠房和商品房的建設(shè)產(chǎn)生的灰塵也是城市空氣質(zhì)量下降的原因之一。研究還發(fā)現(xiàn)，PM2.5的濃度與人口密度密切相關(guān)。

農(nóng)業(yè)活動也是印度空氣污染持續(xù)的重要原因。印度的空氣污染17%來源于農(nóng)作物焚燒。印度工業(yè)化在過去10多年中突飛猛進(jìn)，但仍有約80%的印度人以農(nóng)業(yè)為生，農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值占國內(nèi)凈產(chǎn)值的30%以上。每年入冬之際，焚燒秸稈引發(fā)“秸稈焚燒污染”。此外，小型農(nóng)村工業(yè)（如使用未經(jīng)處理物質(zhì)作為能源的甘蔗制糖廠）也是空氣污染的重要來源。在旱季，沙漠化的農(nóng)村地區(qū)吹來的灰塵會隨著風(fēng)力減弱而在城市中沉積。

除了經(jīng)濟(jì)建設(shè)因素外，印度的空氣污染還與其社會和文化因素相關(guān)。一是家庭的生活習(xí)慣。在印度一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村，無法獲得電力或其他清潔燃料，燃燒木材、牛糞和農(nóng)作物不僅污染室內(nèi)空氣，同樣也污染室外空氣。即使在有電可用的城市，仍有約60%的印度人使用傳統(tǒng)的固體燃料烹飪和取暖。據(jù)統(tǒng)計，超過1億個印度家庭每天使用傳統(tǒng)爐灶3次。二是降低生活成本。為節(jié)約開支，一些自動人力車和出租車使用摻雜了其他廉價成分的燃料。對于低收入人群而言，此舉每月可節(jié)省30%的成本。三是印度教徒的特殊生活方式。新德里的污染指數(shù)通常在每年排燈節(jié)燃放煙火后達(dá)到峰值。以印度教為主體的印度人，很多重要的生活方式還停留在前現(xiàn)代。印度教徒的特點之一是安于現(xiàn)狀，無論是提升自己的社會地位還是改善糟糕的空氣質(zhì)量，他們都動力不足。

最后且也許最重要的是政治因素。政府在氣候治理方面的作用是其他任何力量無法替代的。然而，迄今為止，盡管印度政府如上文所述為應(yīng)對空氣污染出臺了很多舉措，但一到這些措施的落實層面，其效果就乏善可陳了。一是政府行動遲緩。印度最高法院批評新德里政府在應(yīng)對空氣質(zhì)量惡化時行動遲緩，質(zhì)問為何要等到AQI嚴(yán)重超標(biāo)后才采取最嚴(yán)格的緊急措施？

二是執(zhí)法不力。早在1980年代，印度就通過了《空氣（污染預(yù)防與控制）法》，但由于執(zhí)行不力，工業(yè)、車主及其他污染實體基本不遵守，導(dǎo)致該法律形同虛設(shè)。2014年以來，在總理莫迪的領(lǐng)導(dǎo)下，印人黨（BJP）的凝聚力和執(zhí)行力等方面有所改觀，然而，印度并未從根本上改變政令不通、執(zhí)行不力的困境。2019年印度制定了“國家清潔空氣計劃”，但在現(xiàn)實中該計劃幾乎是一紙空文。

三是政治意愿不強(qiáng)。印度在降低排放強(qiáng)度和部署可再生能源方面取得一定進(jìn)展，其氣候指數(shù)排名從2014年的第31位上升至2024年的第7位，預(yù)計將提前實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)。但該目標(biāo)實現(xiàn)的主要原因是印度制定的目標(biāo)太低。因此，印度仍被國際社會批評缺乏雄心、意愿不強(qiáng)。主要政黨（包括印人黨和國大黨）在2024年的大選中對氣候變化只字未提。根據(jù)全球森林觀察組織（Global Forest Watch）的衛(wèi)星數(shù)據(jù)，2001-2023年，印度損失了233萬公頃樹木覆蓋。這充分反映出在印度的發(fā)展戰(zhàn)略中，經(jīng)濟(jì)利益絕對優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)。

可見，印度空氣污染嚴(yán)重是多方面原因共同作用的產(chǎn)物。更加重要的是，這在很大程度上是印度主動選擇的結(jié)果。然而，如果印度長期不能在經(jīng)濟(jì)高速增長與改善空氣質(zhì)量之間找到平衡點，而是繼續(xù)走以犧牲環(huán)境為代價的飲鴆止渴之路，印度極有可能在“毒氣”中轟然倒下。

（郭兵云，四川外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授）