近年來，每逢入冬之際，印度新德里空氣嚴重污染的新聞就會“霸占”包括印度在內的世界各國的主要媒體，“有毒”“致命”和“危險”等強烈字眼頻現各類媒體標題。圖片和視頻中的畫面觸目驚心。空氣污染嚴重影響印度人的身體健康，德里首席部長阿蒂希（Atishi M. Singh）稱其為一場“醫療緊急事件”。印度尤其是以新德里為代表的印度北方地區，空氣污染到底有多嚴重？印度在應對空氣污染和氣候治理等方面采取了哪些措施？導致印度空氣染污如此嚴重的原因是什么？

2024年11月19日，印度加濟阿巴德，在西夫神廟附近的第10區地面上，濃厚的霧靄籠罩著整個區域。本文圖片 視覺中國

印度空氣污染到底有多嚴重？

瑞士空氣質量監測公司IQAir數據顯示，進入10月底后，新德里空氣質量急劇惡化，11月12日以來每天都維持在嚴重污染水平。11月16日，新德里的空氣質量指數（AQI）達493。AQI是國際上普遍采用的測量空氣質量優劣的綜合指標，涵蓋了6種主要空氣污染物：細顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、臭氧（O3）、一氧化碳（CO）。國際通用的AQI取值范圍為0-500，劃分為6個等級。0-50為優級；51-100為良好；101-150為輕度污染；151-200為中度污染；201-300為重度污染；大于300為嚴重污染。當AQI值超過其上限500時，這種現象通常被稱為“爆表”。

擁有3300萬人口的新德里長期高居全球最污染首都榜首，AQI最高值一度達到640，嚴重“爆表”。依據世界衛生組織（WHO）指南的標準，PM2.5不應超過15微克/立方米，每年超標的天數不得超過4天。監測數據顯示，新德里PM2.5是世衛組織建議上限的30多倍。空氣污染不只是新德里的問題，也是印度的全國性問題。全球污染最嚴重的30個城市中，有21個在印度。76%的印度人生活在不符合世衛組織標準的地方。至少有1.4億印度人呼吸的空氣，污染程度超過世衛組織安全標準的10倍。

印度氣候協作組織（India Climate Collaborative）執行董事南斯（Shloka Nath）在《印度發展評論》撰文指出“印度空氣污染的十大事實”，其中之一便是“每8個死亡的印度人中就有1個與空氣污染相關。”《柳葉刀》刊文指出，2019年有超過160萬印度人的死亡與空氣質量差相關。《2020年全球空氣狀況報告》指出，空氣污染已成為印度人各種致死因素中的最大風險。PM2.5嚴重超標是導致10萬多名印度嬰兒在出生1個月內死亡的主要原因。

空氣污染既是健康危機，也是環境、經濟和社會問題。空氣污染對印度的環境、經濟和社會造成了深遠影響，對印度農業影響巨大。污染物會導致酸雨和霧霾，破壞生態系統，包括森林、水體和野生動物棲息地。與空氣污染相關的經濟成本包括醫療費用、因疾病導致的生產力損失以及對基礎設施和農作物的損害。此外，糟糕的空氣質量會削弱外資吸引力和旅游業，阻礙國家整體經濟發展。

印度雷丘爾，夕陽下的鳥兒飛過一家政府婦產醫院屋頂上的太陽能電池板。

多管齊下的空氣污染治理措施

面對已經嚴重影響新德里百姓日常生活的空氣污染，印度空氣質量管理委員會11月18日宣布，啟動分級應急行動計劃（GRAP）的第四階段措施，即采取最高等級的應急手段以減輕空氣污染直至空氣質量實質性好轉：包括新德里的車輛限行、暫停建筑活動、50%的員工遠程辦公。在空氣污染最嚴重的幾天，新德里還部署灑水車和防霧炮以減輕煙霾。

除了上述臨時性的管制類措施外，印度政府還采取了一些常態化措施，一是加強對空氣質量的監測。在全國范圍內增加監測站數量，覆蓋25個邦和4個地區的115個城鎮，在308個站點定期監測二氧化硫（SO2）、PM10等，并記錄氣象數據。

二是提高民眾的空氣質量意識和參與度。為了提高公眾意識，印度于2015年推出了空氣質量指數（AQI）工具，旨在以易懂的方式向公眾傳達空氣質量信息。今年2月，印度政府發起了環保生活方式（Lifestyle for Environment, LiFE） 倡議，從個人層面非常可具操作性的生活小問題入手，鼓勵印度人采用可持續的生活方式，以幫助國家應對空氣污染，這被印度媒體稱為“也許是迄今為止最大膽的氣候戰略”。

三是加強對排放源的管制。印度出臺了工業和車輛的排放標準、禁止秸稈焚燒等措施，如15年以上或低于BS6排放標準的車輛將被禁止進入城市道路。2016年11月、2018年10月及2023年11月，印度最高法院3次宣布禁止在新德里及全國禁售爆竹。

印度政府還從宏觀層面推進空氣污染治理。一是推廣新能源。印度積極推動清潔能源和可再生能源的使用。截至2024年6月，印度太陽能發電量已增至636千瓦時，同比增長14.7%。印度是全球第五大太陽能市場，預計到2040年，太陽能將貢獻印度30%的電力。

二是大力實施綠化項目。印度計劃在10年內種植13.5億棵樹木，打造一條從古吉拉特邦到德里長達1600公里、寬5米的“綠色走廊”，以凈化空氣。

三是加大對空氣治理的財政支持。印度啟動了國家清潔空氣計劃（NCAP），該計劃提供了10400億盧比（約12億美元）的財政支持，用于幫助131個不達標城市擴大污染監測能力、制定城市行動計劃并開展公眾意識宣傳。目標是在2024年前使那些受影響最嚴重城市的空氣污染水平較2017年降低20%-30%。

四是制定新的法律法規和國家政策。2020年印度環境部發布了《國家首都地區及鄰近地區空氣質量管理委員會條例》。到2016年，印度成為全球氣候政策發布數量最多的國家，在隨后7年內推出了近50項氣候政策。

作為全球第三大溫室氣體排放國，印度的氣候戰略正處于關鍵轉折點，需在履行國際承諾與滿足國內需求之間取得平衡。印度在應對氣候變化方面做出了重要國際承諾。作為《巴黎協定》的簽署國，印度提交了其國家自主貢獻目標（NDCs）。主要指標包括：到2030年將GDP排放強度比2005年水平降低33%-35%；確保約40%的電力來自非化石燃料能源；通過增加森林和樹木覆蓋量，到2030年新增2.5-3億噸碳匯，到2070年實現溫室氣體凈零排放。印度還通過參與國際太陽能聯盟（ISA）、全球生物燃料聯盟（GBA）等倡議，力圖在全球氣候治理中扮演領導者角色。

2024年8月31日，印度丹巴德，煤礦工人。

十多年的治理為何乏善可陳？

印度各級政府為減少空氣污染而采取的上述措施取得一定實效，新德里、孟買、勒克瑙、博帕爾、索拉普爾和艾哈邁達巴德等城市的PM2.5、PM10等指標有所下降。然而，2023年普林斯頓大學的默哲拉爾（Denise Mauzerall）教授及其科研團隊，通過研究印度中央和各邦污染控制委員會（CPCB和SPCB）提供的2017-2022年監測數據，發現印度空氣質量改善的主要原因是有利的氣象條件，而這些條件可能隨著氣候變化而難以持續。

為何印度過去十多年中治理空氣污染成效有限？

主要原因是印度工業化的推進及其對煤炭的高度依賴。過去數年中，印度是世界主要經濟體中發展速度最快的國家。經濟發展與工業排放成正比。印度優先使用煤炭來滿足電力需求的激增。煤炭依然是印度電力的主要來源。2022-2023年，印度煤炭產量增長14%，達8.93億噸，占2023年總能源的77%，高于2022年的73%。2024年前10個月煤炭總產量為8.84億噸，同比增長7.48%。印度政府計劃繼續增加煤炭開采。此外，印度政府已明確表示，2030年前不會關閉任何煤電廠。在新能源無法及時增加的情況下，印度選擇犧牲空氣質量來增加電力提供。這與印度實現凈零排放的目標背道而馳。

城市化加劇空氣污染。這主要表現在兩個方面，一是交通排放。印度空氣污染的27%來源于車輛。2010-2020年，印度的車輛數量從1.28億猛增至3.26億輛，汽車尾氣中含有氮氧化合物（NOx）等有害物質顯著加劇了空氣污染。交通擁堵加重了空氣污染。缺乏分隔的城市高速公路以及執法不力造成交通極度擁堵。十字路口附近監測站的污染數值明顯高于其他地方。二是城市建設。拆遷、大量廠房和商品房的建設產生的灰塵也是城市空氣質量下降的原因之一。研究還發現，PM2.5的濃度與人口密度密切相關。

農業活動也是印度空氣污染持續的重要原因。印度的空氣污染17%來源于農作物焚燒。印度工業化在過去10多年中突飛猛進，但仍有約80%的印度人以農業為生，農業凈產值占國內凈產值的30%以上。每年入冬之際，焚燒秸稈引發“秸稈焚燒污染”。此外，小型農村工業（如使用未經處理物質作為能源的甘蔗制糖廠）也是空氣污染的重要來源。在旱季，沙漠化的農村地區吹來的灰塵會隨著風力減弱而在城市中沉積。

除了經濟建設因素外，印度的空氣污染還與其社會和文化因素相關。一是家庭的生活習慣。在印度一些偏遠農村，無法獲得電力或其他清潔燃料，燃燒木材、牛糞和農作物不僅污染室內空氣，同樣也污染室外空氣。即使在有電可用的城市，仍有約60%的印度人使用傳統的固體燃料烹飪和取暖。據統計，超過1億個印度家庭每天使用傳統爐灶3次。二是降低生活成本。為節約開支，一些自動人力車和出租車使用摻雜了其他廉價成分的燃料。對于低收入人群而言，此舉每月可節省30%的成本。三是印度教徒的特殊生活方式。新德里的污染指數通常在每年排燈節燃放煙火后達到峰值。以印度教為主體的印度人，很多重要的生活方式還停留在前現代。印度教徒的特點之一是安于現狀，無論是提升自己的社會地位還是改善糟糕的空氣質量，他們都動力不足。

最后且也許最重要的是政治因素。政府在氣候治理方面的作用是其他任何力量無法替代的。然而，迄今為止，盡管印度政府如上文所述為應對空氣污染出臺了很多舉措，但一到這些措施的落實層面，其效果就乏善可陳了。一是政府行動遲緩。印度最高法院批評新德里政府在應對空氣質量惡化時行動遲緩，質問為何要等到AQI嚴重超標后才采取最嚴格的緊急措施？

二是執法不力。早在1980年代，印度就通過了《空氣（污染預防與控制）法》，但由于執行不力，工業、車主及其他污染實體基本不遵守，導致該法律形同虛設。2014年以來，在總理莫迪的領導下，印人黨（BJP）的凝聚力和執行力等方面有所改觀，然而，印度并未從根本上改變政令不通、執行不力的困境。2019年印度制定了“國家清潔空氣計劃”，但在現實中該計劃幾乎是一紙空文。

三是政治意愿不強。印度在降低排放強度和部署可再生能源方面取得一定進展，其氣候指數排名從2014年的第31位上升至2024年的第7位，預計將提前實現《巴黎協定》的目標。但該目標實現的主要原因是印度制定的目標太低。因此，印度仍被國際社會批評缺乏雄心、意愿不強。主要政黨（包括印人黨和國大黨）在2024年的大選中對氣候變化只字未提。根據全球森林觀察組織（Global Forest Watch）的衛星數據，2001-2023年，印度損失了233萬公頃樹木覆蓋。這充分反映出在印度的發展戰略中，經濟利益絕對優先于環境保護。

可見，印度空氣污染嚴重是多方面原因共同作用的產物。更加重要的是，這在很大程度上是印度主動選擇的結果。然而，如果印度長期不能在經濟高速增長與改善空氣質量之間找到平衡點，而是繼續走以犧牲環境為代價的飲鴆止渴之路，印度極有可能在“毒氣”中轟然倒下。

（郭兵云，四川外國語大學國際關系學院副教授）