本次《農(nóng)村土地承包法》修訂的最大亮點是三權(quán)分置的提出。圖為2018年9月26日，內(nèi)蒙古呼倫貝爾，秋季田野上的農(nóng)田和防護林。 東方IC 圖

2018年12月29日，十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議表決通過了關(guān)于修改《農(nóng)村土地承包法》的決定。本次《農(nóng)村土地承包法》修訂的核心內(nèi)容是將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”以法律形式確立下來。

早在2014年，當年的中央一號文件（《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》）就指出，要賦予農(nóng)民對承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，保障農(nóng)民穩(wěn)定持久的土地承包權(quán)。2017年的中央一號文件（《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》）正式提出落實農(nóng)村土地“三權(quán)分置”。

筆者認為，此次《農(nóng)村土地承包法》的修訂是對近幾年農(nóng)地“三權(quán)分置”地方實踐成果的總結(jié)，也是為了解決現(xiàn)實農(nóng)業(yè)經(jīng)營困境而實施的法制化舉措，是我國農(nóng)地制度的重要完善，有利于強化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的保護與促進實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

要理解修訂后的《農(nóng)村土地承包法》的貢獻與不足，需要對農(nóng)村土地承包制度的歷史沿革、實踐弊端、頂層推動等背景進行回顧。

一、農(nóng)村土地承包法修訂的背景

（一）賦予農(nóng)地經(jīng)營者穩(wěn)定而有保障的土地權(quán)利

只有擁有相對完整而有保障的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)才更有激勵在土地上進行長期投資，從而提高糧食產(chǎn)量。

人民公社、一大二公導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率長期徘徊不前，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革則將承包權(quán)界定給農(nóng)戶，從而帶來了糧食產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高。在承包者就是耕地經(jīng)營者的情況下，強調(diào)承包權(quán)和承包制的穩(wěn)定性是當時土地制度改革的重點，一直到2003年《農(nóng)村土地承包法》出臺都是如此。

據(jù)2000和2001年的農(nóng)村入戶調(diào)查，全國不足5%的土地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，由承包戶之外的農(nóng)戶或者公司在經(jīng)營。在這種情況下，政策制定者關(guān)注的自然是“賦予農(nóng)民穩(wěn)定而有保障的土地承包權(quán)”，2003年《農(nóng)村土地承包法》的頒布也強調(diào)的是保障土地承包權(quán)的穩(wěn)定性，盡可能減少因為土地調(diào)整導(dǎo)致的土地承包權(quán)不穩(wěn)定。

然而，隨著勞動力進一步向城市轉(zhuǎn)移，越來越多的土地進入市場。截至2016年底，全國2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發(fā)達地區(qū)這一比例超過50%。2017年全國土地流轉(zhuǎn)面積比例超過35%。

在這種背景下，如何賦予土地經(jīng)營者（包括原土地承包者和現(xiàn)土地租賃經(jīng)營者）更加完整的土地財產(chǎn)權(quán)利，就成為新土地承包法面臨的挑戰(zhàn)。

（二）原有土地承包法的實踐困境

在原有《農(nóng)村土地承包法》中，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包權(quán)的一個派生權(quán)利，土地承包權(quán)屬于用益物權(quán)（即以一定范圍內(nèi)的使用、收益為目的而在他人之物上設(shè)立的物權(quán)），而土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)。

這導(dǎo)致了兩方面的問題。

第一，土地承包權(quán)本身就可能因為村莊的土地調(diào)整而變得不夠穩(wěn)定。雖然2003年《農(nóng)村土地承包法》對土地調(diào)整進行了嚴格限制，但仍有不少村莊仍然會因為社區(qū)成員的變動或者征地等原因而進行土地調(diào)整。土地調(diào)整意味著土地承包權(quán)可能會被收回，同理，土地承包權(quán)所派生出來的土地經(jīng)營權(quán)也面臨著被收回的可能。

第二，作為債權(quán)，土地經(jīng)營者還面臨土地承包者或者集體土地所有者收回土地經(jīng)營權(quán)的可能性，發(fā)生糾紛還很難得到補償。在這種情況下，農(nóng)地使用權(quán)交易存在期限短、缺乏正式契約等特征，也很難形成穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，這導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營者缺乏長期投資的積極性，從而不利于農(nóng)業(yè)利用效率的進一步提高和土地的規(guī)模經(jīng)營。

（三）改革的頂層設(shè)計與時機選擇

伴隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速進行，2013年的中央一號文件（《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》）提出鼓勵引導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

截至2016年底，全國耕地規(guī)?；N面積占比28.6%，比2012年增長了7.1個百分點；農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20743萬戶，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶398萬戶。全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位204萬個?？梢娨?guī)模經(jīng)營與資本下鄉(xiāng)已經(jīng)取得了較大進展，原有的農(nóng)地承包經(jīng)營關(guān)系已經(jīng)不能滿足農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀，“三權(quán)分置”的出現(xiàn)是城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素漸趨融合的現(xiàn)實需要。

自2014年中央一號文件提出完善農(nóng)村土地承包政策以來，中央在2016年先后出臺《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》等政策文件，通過各地試點不斷推進農(nóng)地三權(quán)分置實踐。到2017年中央一號文件正式提出落實農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，《農(nóng)村土地承包法》全面修訂的條件已經(jīng)十分成熟。

二、農(nóng)村土地承包法修訂的四點進步

土地承包經(jīng)營的問題包括“土地屬于誰”、“土地誰來用”、“土地怎么用”、“土地用多久”、“收益屬于誰”等問題。在農(nóng)村土地歸集體所有的“紅線”不變的情況下，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》在后幾個問題上都進行了強調(diào)。農(nóng)地的三權(quán)分置解決了“土地怎么用”和“收益屬于誰”的問題，“誰來用”、“用多久” 的問題則在本次《農(nóng)村土地承包法》修訂中有關(guān)權(quán)屬劃定與使用期限的規(guī)定之中得到了解答。

（一）確立農(nóng)地“三權(quán)分置”，促進土地規(guī)模經(jīng)營

本次《農(nóng)村土地承包法》修訂的最大亮點是三權(quán)分置的提出，體現(xiàn)為以下幾個方面。

首先，“土地承包經(jīng)營權(quán)”與“土地經(jīng)營權(quán)”分開，土地經(jīng)營權(quán)也參與流轉(zhuǎn)與物權(quán)融資。其次，土地經(jīng)營權(quán)的受讓方范圍擴大，原有文本中對替代承包經(jīng)營權(quán)受讓主體的限制由原有的“須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”修改為“須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)”，經(jīng)營主體不局限于農(nóng)民個體，也包括工商資本。第三，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防控，強調(diào)對于社會資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地的資格審查、項目審核與風(fēng)險防范。第四，規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記”，為流轉(zhuǎn)期限較長的轉(zhuǎn)包人提供了保障。

本次修訂賦予農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)以合法性，通過三權(quán)分置，土地的用益物權(quán)和擔保物權(quán)權(quán)能被充分搞活，農(nóng)戶可以放心地進行土地承包權(quán)入股或轉(zhuǎn)讓給產(chǎn)業(yè)集團。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的協(xié)商定價與土地經(jīng)營權(quán)的抵押擔保也保障了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)利的市場定價，利于提高農(nóng)民收入。此舉為推動規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展專業(yè)化與產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了法律保證，利于土地產(chǎn)出率與勞動生產(chǎn)率的提高?？梢钥闯觯r(nóng)地產(chǎn)權(quán)的流動性與市場/資本屬性增強了。

此次修訂在保證農(nóng)村基本經(jīng)營制度不變的情況下豐富了雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵，能有效減少由于承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬模糊而導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、承包人權(quán)益受損等問題。面對資本下鄉(xiāng)可能產(chǎn)生的“圈地”、“賺快錢”等現(xiàn)象，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》安排了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資格審查、項目審核與金融風(fēng)險防范等條目，并對農(nóng)地非農(nóng)化及拋荒等行為做出了嚴格限制，以防范資本動機不純帶來的掠奪，保障農(nóng)民的合法權(quán)益；在將市場機制明確引入農(nóng)地經(jīng)營的同時，力求將風(fēng)險控制到最小。

（二）延長農(nóng)地承包期限，賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定地權(quán)

早在2008年，十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》就明確要求“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，十九大報告再次強調(diào)了這一點，并將到期后的第二輪土地承包期再延長三十年。

但“三十年+三十年”的規(guī)定仍然難以給農(nóng)戶帶來地權(quán)長期穩(wěn)定的制度信心。本次修訂延長了土地承包的年限，規(guī)定“承包期…屆滿后再延長三十年”，以法制化形式提高了地權(quán)穩(wěn)定性，給予農(nóng)民及其他經(jīng)營主體穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營預(yù)期，有助于激勵土地經(jīng)營者對土地的長期投資?！叭辍钡母魯嗍钱斍暗闹贫扰c“集體所有農(nóng)民永佃”（即：集體經(jīng)濟組織享有土地集體所有權(quán)，現(xiàn)有的農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)合并為永佃權(quán)）的一大區(qū)分，三十年的承包期在延續(xù)前法的基礎(chǔ)上，也從法律上為村莊內(nèi)土地調(diào)整預(yù)留了一個穩(wěn)定的周期，兼具穩(wěn)定性與靈活性。

（三）強調(diào)土地退出的漸進性，鼓勵自愿退出農(nóng)地

修訂后的《農(nóng)村土地承包法》消除了原有的農(nóng)民進城落戶必須退出土地承包經(jīng)營權(quán)的硬性體條件，對落戶的主體也不限定于舉家遷移。

其中強調(diào)：“引導(dǎo)支持進城農(nóng)戶按照有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)”，且“也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”?！俺邪阶栽附换爻邪氐?，可以獲得合理補償”，在保障農(nóng)民權(quán)利的基礎(chǔ)上逐步引導(dǎo)農(nóng)地退出。

這其中的轉(zhuǎn)變有二。其一，農(nóng)村舉家進城的是少數(shù)，以代際分工為基礎(chǔ)的“半工半農(nóng)”家庭的土地處置在原有的法律中是空白，因此可能存在已在城市落戶的人土地不退出的情況，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》將主體放到個人而非“戶”上。其二，鼓勵農(nóng)地轉(zhuǎn)包及有償退出農(nóng)地，尊重了承包人的農(nóng)地權(quán)益，并給與了其選擇權(quán)，保障了其合法收益。

（四）明晰集體成員的土地承包權(quán)利

土地權(quán)屬界定與收益權(quán)直接相關(guān)，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》新增了對集體成員身份確定的條目，并強調(diào)家庭內(nèi)部的權(quán)利平等：“土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入?！边@進一步保障了家庭內(nèi)婦女（尤其是外嫁女）及兒童所享有的權(quán)利，也是性別權(quán)利平等進程的一大表征。

此外，技術(shù)限制的解除、地籍系統(tǒng)的逐步完善，也為農(nóng)地確權(quán)創(chuàng)造了條件。自《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》于2011年下發(fā)后，農(nóng)村地區(qū)開始逐步進行農(nóng)地確權(quán)。農(nóng)地確權(quán)與身份邊界劃定二者的共同實施，代表著土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)權(quán)屬的清晰化，利于減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的交易費用，減少因為權(quán)屬模糊產(chǎn)生的沖突，提高農(nóng)地權(quán)利的可交易性。

三、仍可商榷之處

（一）承包期內(nèi)承包地不可調(diào)整與現(xiàn)實相悖

農(nóng)村土地的矛盾沖突主要體現(xiàn)在征地與農(nóng)地調(diào)整上，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》仍然規(guī)定，除了“因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的”情形可提交村民會議討論之外，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。但實踐中，由于農(nóng)村人口的增減變動頻繁，承包地的再分配成為爭論與村莊矛盾的中心，出現(xiàn)了部分村莊的土地調(diào)整狀況。顯然，實踐與法律發(fā)生分離，維持村莊承包地權(quán)穩(wěn)定與滿足集體成員土地要求之間存在矛盾，如何在頂層設(shè)計上賦予實踐合法性是難點所在。

（二）女性土地承包權(quán)利條款仍然需要細化

雖然本次修訂增加了保障家庭全體成員平等的土地權(quán)益的相關(guān)條目，但較為籠統(tǒng)，仍然缺乏對性別角色的關(guān)注。外嫁女土地收益、婦女的承包地收益、離婚婦女的土地分紅等等都是實踐中容易引發(fā)沖突的領(lǐng)域，但由于法律規(guī)定以戶為單位，缺乏對女性角色土地承包權(quán)利保護的具體條款，這為解決這些沖突留下了較大不確定性。對女性承包權(quán)利的細化與法制化是需關(guān)注的重要領(lǐng)域。

（三）農(nóng)地退出的補償標準存在模糊空間

新修訂的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包方自愿交回承包地的，可以獲得合理補償”。給與補償可鼓勵農(nóng)民自愿退出農(nóng)地，但此次修訂雖然提出了補償，卻并未對補償標準做出規(guī)定。補償標準的定價、補償?shù)目刹僮餍允寝r(nóng)地退出的核心問題，承包地退出的補償標準仍然存在模糊的空間，這為地方自由裁量留下了大量空間。補償問題是未來需要不斷細化的方向。