美國政府關(guān)門事件的核心是聯(lián)邦政府財(cái)政能力問題。圖為當(dāng)?shù)貢r(shí)間2019年1月27日，美國首都華盛頓，聯(lián)邦政府部分部門在關(guān)閉35天后實(shí)現(xiàn)短暫“開門”，華盛頓多個(gè)公共場所即將重新開放。 視覺中國 圖

2018年12月22日至2019年1月25日，因白宮與國會在美國與墨西哥邊境墻修建預(yù)算問題上的分歧難以調(diào)和，美國聯(lián)邦政府約四分之一的部門臨時(shí)關(guān)閉。這次關(guān)門歷時(shí)35天，創(chuàng)下了美國政府關(guān)門時(shí)間最長的歷史記錄。

在當(dāng)代美國財(cái)政史上，聯(lián)邦政府因財(cái)政困難關(guān)門司空見慣，其中在特朗普執(zhí)政前的幾十年中，關(guān)門時(shí)間最長的是1996財(cái)年（1995年10月1日至1996年9月30日）的21天。聯(lián)邦政府關(guān)門影響很大，畢竟有幾十萬人被強(qiáng)制休假（furlough），政府對外活動(dòng)被迫減少甚至完全停止，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也會受到影響，而且關(guān)門事件在未來的循環(huán)累積影響可能更大。

那么美國政府為什么會關(guān)門？政府關(guān)門的法律依據(jù)和法律程序是怎樣的？政府關(guān)門的成本如何？中國從中可以得到哪些啟示？本文試著解釋這些問題。

一、政府關(guān)門的起因

美國的財(cái)政年度從上一年10月份開始至當(dāng)年9月底結(jié)束，預(yù)算資金撥付亦從上一年10月1日開始起算，但前提是總統(tǒng)需與國會的撥款意見達(dá)成一致。但是無論是否達(dá)成一致，聯(lián)邦政務(wù)是不應(yīng)間斷的，假如不能達(dá)成一致，就將導(dǎo)致聯(lián)邦機(jī)關(guān)或有關(guān)計(jì)劃面臨“資金缺口”。通常某個(gè)財(cái)年預(yù)算期內(nèi)或在臨時(shí)預(yù)算期內(nèi)，都有可能出現(xiàn)“資金缺口”，哪怕“資金缺口”僅有一天，政府機(jī)關(guān)也要關(guān)門。

美國聯(lián)邦政府關(guān)門有兩個(gè)直接財(cái)政原因。一是在財(cái)年開始前，總統(tǒng)和國會未能就聯(lián)邦預(yù)算達(dá)成撥款計(jì)劃。二是總統(tǒng)與國會沒能就停止資金缺口的接續(xù)決議達(dá)成一致，而這類決議又是由于前一個(gè)原因造成的。接續(xù)決議是國會為銜接兩個(gè)財(cái)政年度撥款目的通過的撥款令。

通常美國政府有兩種撥款辦法。

一是依據(jù)財(cái)年度預(yù)算計(jì)劃撥款。這類撥款屬于相機(jī)撥款，用于國防、外交、教育和運(yùn)輸?shù)取１热纾?016財(cái)年美國政府相機(jī)撥款1.2萬億美元，其中一半為國防支出，其余分別是：用于教育、培訓(xùn)、就業(yè)和社會服務(wù)的撥款為920億美元，退伍軍人事務(wù)撥款680億美元，收入保障撥款660億美元，醫(yī)療保健支出570億美元，以及用于司法、國際事務(wù)、自然資源、環(huán)境、科學(xué)、空間以及技術(shù)等領(lǐng)域的撥款。

二是依據(jù)有關(guān)法律的撥款，稱作強(qiáng)制撥款。這類撥款包括社會保障、醫(yī)療保障撥款以及失業(yè)保險(xiǎn)支出等，是聯(lián)邦政府撥款的大部分。2016年強(qiáng)制撥款占到聯(lián)邦預(yù)算撥款總額的60%，約為美國GDP的13%，總額為2.4萬億美元。

由于相機(jī)計(jì)劃是按年度撥款的，一旦擱淺就容易導(dǎo)致政府關(guān)門，但如果強(qiáng)制撥款計(jì)劃也按年度撥款，理論上也會因遭遇資金缺口而導(dǎo)致政府關(guān)門。

聯(lián)邦政府在1977財(cái)年和1980財(cái)年分別出現(xiàn)過兩次長達(dá)8天、17天的資金缺口。為此，司法部在1980財(cái)年和1981財(cái)年連續(xù)出臺了兩個(gè)司法解釋，規(guī)定聯(lián)邦機(jī)關(guān)在面臨資金缺口時(shí)，仍可繼續(xù)開展業(yè)務(wù)，但是需附加限制條件，即各機(jī)關(guān)的政務(wù)活動(dòng)與以往相比要有所縮短。此后聯(lián)邦政府出現(xiàn)資金缺口的天數(shù)大大下降，從1981財(cái)年到1995財(cái)年，共發(fā)生了9次資金缺口事件，但最長只有三天。1996財(cái)年資金缺口最嚴(yán)重，其中1995年11月份缺口5天，從1995年12月到1996年1月缺口21天。2013年10月1日起，聯(lián)邦政府連續(xù)關(guān)門16天，部分人員被強(qiáng)制休假，聯(lián)邦政府破了連續(xù)17年無資金缺口而關(guān)門的紀(jì)錄。

2018年，聯(lián)邦政府竟經(jīng)歷了三次關(guān)門事件，分別是1月、2月、12月（至次年結(jié)束）。

2018年第一、二次關(guān)門事件的起因是由于資金接續(xù)決議到期。第一次關(guān)門發(fā)生在2018年1月19日（星期五）。到了1月22日（星期一），國會恢復(fù)撥款，從技術(shù)上講，這一天是應(yīng)當(dāng)工作的，但是，不少聯(lián)邦機(jī)關(guān)并未開門，因?yàn)橘Y金接續(xù)決議直到當(dāng)天傍晚才生效，聯(lián)邦政府雇員在1月23日重返工作崗位。當(dāng)年第二次政府關(guān)門發(fā)生在2月8日（星期四），到了2月9日（星期五）早上，國會與總統(tǒng)達(dá)成了新的資金接續(xù)決議并延續(xù)撥款。于是聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室（OMB）、人事管理辦公室（OPM）共同通告，當(dāng)天早上開門辦公，因?yàn)?月9日不算在資金缺口日數(shù)內(nèi)。假如兩部門在資金用完后再發(fā)布關(guān)門通知，那么政府業(yè)務(wù)將受到影響，因?yàn)榍昂髢蓚€(gè)資金接續(xù)決議之間有數(shù)小時(shí)間斷期。

2018年第三次關(guān)門事件的直接起因是墨西哥邊境墻撥款僵局。特朗普就任總統(tǒng)后，把修建美墨邊境墻作為重要日程之一，堅(jiān)持要求國會撥款57億美元，但遭到民主黨和部分共和黨人反對。另外，兩黨對于其他7項(xiàng)聯(lián)邦預(yù)算案也存在爭議，最終導(dǎo)致這一美國歷史上時(shí)間最久的政府關(guān)門事件。

二、政府關(guān)門的法律依據(jù)

聯(lián)邦政府關(guān)門除了以資金缺口為先決條件，還要符合相關(guān)法律。數(shù)十年來，美國憲法、聯(lián)邦法規(guī)、法院判案、司法部的司法解釋共同組成了規(guī)范資金缺口和政府關(guān)門事件的法律框架。

美國《憲法》第一條規(guī)定：“除依照法律規(guī)定撥款之外，不得從國庫中提取任何項(xiàng)款”。也就是說，聯(lián)邦政府必先有撥款，才能開展政務(wù)活動(dòng)、執(zhí)行相關(guān)合同。聯(lián)邦政府關(guān)門的法律依據(jù)是《反資金不足法》（Antideficiency Act）。《反資金不足法》禁止預(yù)支聯(lián)邦資金，禁止聯(lián)邦官員從事義務(wù)工作，禁止加班工作，這實(shí)際上禁止了聯(lián)邦機(jī)關(guān)在無撥款情況下繼續(xù)工作，否則將承受處罰。但同時(shí)規(guī)定，當(dāng)聯(lián)邦官員面臨人身安全、財(cái)產(chǎn)損失緊急情況時(shí)可例外行事。

有關(guān)聯(lián)邦政府關(guān)門的法律規(guī)范的形成，經(jīng)過了相當(dāng)長時(shí)間。在聯(lián)邦財(cái)政史上，1980年以前，許多聯(lián)邦機(jī)關(guān)即使在出現(xiàn)資金缺口時(shí)仍堅(jiān)持開門辦公，只是最大限度降低非基本業(yè)務(wù)活動(dòng)和責(zé)任。但1980年和1981年，美國司法部連續(xù)發(fā)布了兩份司法解釋，從嚴(yán)解釋了《反資金不足法》。

依據(jù)這兩份司法解釋，在現(xiàn)有立法和憲法授權(quán)下，除了個(gè)別例外情形，有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人只有在撥款開始前停止業(yè)務(wù)活動(dòng)才不違法。所謂例外情形是指，撥款中斷后聯(lián)邦機(jī)關(guān)繼續(xù)開門工作必須涉及人身安全和財(cái)產(chǎn)保全情形。例外情形只有如下四項(xiàng)，且必須經(jīng)法律授權(quán)生效：

（一）在任何財(cái)年度末，撥款授權(quán)未到期且資金充足的政務(wù)活動(dòng)，美國郵政屬于此類；（二）經(jīng)法規(guī)授權(quán)可在撥款開始之前展開的活動(dòng)，例如合同授權(quán)；（三）由賦予政府機(jī)關(guān)特定責(zé)任的條款或特定授權(quán)條款規(guī)定、由授權(quán)機(jī)關(guān)開展的活動(dòng)，如社保福利發(fā)放及管理人員報(bào)酬；（四）總統(tǒng)遵照憲法行使的責(zé)任，如給予豁免或緩刑等。

對上述四種情形，國會政府審計(jì)辦公室（GAO）、聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室及國會都曾放寬解釋。1995年司法部法律顧問辦公室發(fā)布的一份備忘錄再次強(qiáng)調(diào)，1981年司法解釋涉及的聯(lián)邦政府在緊急情況下的職能履行，仍舊是在遭遇資金缺口時(shí)依法授權(quán)活動(dòng)的有力依據(jù)。聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室在2011年4月和12月、2013年9月、2018年1月，分別以備忘錄形式詳解了《反資金不足法》的例外情形。

總之，無論是司法部備忘錄，還是聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室文件都多次明確指出，聯(lián)邦政府的任何活動(dòng)均需經(jīng)過資金授權(quán)，而《反資金不足法》中已經(jīng)包含了有關(guān)的例外情形，只有經(jīng)授權(quán)的責(zé)任才能獲得聯(lián)邦撥款。

三、政府關(guān)門的法律程序

規(guī)范聯(lián)邦政府關(guān)門的程序來自聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室第A-11號通告。

聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室每年修訂和發(fā)布新的第A-11號通告（Circular No. A-11），通告依據(jù)1980年、1981年兩項(xiàng)司法解釋及1995年司法部法律顧問備忘錄，向聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)提供遭遇資金缺口時(shí)的應(yīng)對辦法。其中有兩項(xiàng)政策：一是除非有關(guān)政府職責(zé)獲得授權(quán)，否則禁止行使有關(guān)權(quán)力；二是只有在聯(lián)邦機(jī)關(guān)有序終止政務(wù)活動(dòng)屬必要情形時(shí)，才允許聯(lián)邦機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。此外，規(guī)定聯(lián)邦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人需起草并修訂政府關(guān)門的“意外計(jì)劃書”，并由管理與預(yù)算辦公室統(tǒng)一發(fā)布。

先前的“意外計(jì)劃書”只是籠統(tǒng)規(guī)定了關(guān)門計(jì)劃初訂和修訂辦法，其中只包含政府關(guān)門前雇員總數(shù)、不強(qiáng)制休假而“堅(jiān)持”上班的人數(shù)等基礎(chǔ)信息。2011年8月第A-11號通告修訂后，增加了有關(guān)計(jì)劃信息要求，并自2014年8月起每四年重新修訂。因?yàn)楫?dāng)時(shí)奧巴馬總統(tǒng)與國會對2011財(cái)年撥款形成僵局，聯(lián)邦政府再次關(guān)門，于是第A-11號通告要求采用新的政府關(guān)門計(jì)劃書，規(guī)定聯(lián)邦機(jī)關(guān)應(yīng)提前向管理與預(yù)算辦公室提交“意外計(jì)劃書”，且每兩年重新修訂，從2015年8月1日實(shí)施。

第A-11號通告規(guī)范了聯(lián)邦政府關(guān)門的管理措施。聯(lián)邦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須恪守司法部司法解釋和第A-11號通告基本精神，同時(shí)還要征求各自機(jī)關(guān)法律顧問意見，以決定在撥款暫停期間，本部門哪些業(yè)務(wù)屬于應(yīng)停止的例外情況，哪些屬于經(jīng)授權(quán)應(yīng)繼續(xù)的情況。第A-11號通告把關(guān)門分兩類處理。一是五天以內(nèi)的“短期”關(guān)門，二是超過五天以上的關(guān)門。

“意外計(jì)劃書”包括：一是簡單說明關(guān)門期間本機(jī)關(guān)哪些業(yè)務(wù)將繼續(xù)，哪些業(yè)務(wù)將暫停；二是估計(jì)停止業(yè)務(wù)辦理的時(shí)間長短，精確到半天；三是上報(bào)強(qiáng)制休假的雇員人數(shù)；四是上報(bào)停止撥款期間“堅(jiān)持”上班的總?cè)藬?shù)，并再分為五小類分別上報(bào)。這五小類是：（1）非年度預(yù)算付酬人員人數(shù)；（2）經(jīng)授權(quán)堅(jiān)守崗位人員人數(shù)；（3）因授權(quán)包含在內(nèi)的必須在崗人員人數(shù)；（4）總統(tǒng)履行憲法職責(zé)和權(quán)利所必需的人員人數(shù)；（5）從事人身保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保全人員人數(shù)。

除管理與預(yù)算辦公室第A-11號通告外，更詳細(xì)的強(qiáng)制休假指南包括公告和備忘錄，并通過兩種途徑發(fā)布，一是在行政部門內(nèi)部渠道發(fā)布，二是通過公開渠道發(fā)布。實(shí)際上兩條渠道往往是相結(jié)合的。但國會議員往往會就強(qiáng)制休假的例外情況、不公開發(fā)布強(qiáng)制休假通知等產(chǎn)生一些遐想，這也屬于國會正常的監(jiān)督機(jī)制。但管理與預(yù)算辦公室強(qiáng)制雇員休假的相關(guān)文件通常也由聯(lián)邦人事管理辦公室發(fā)布，國會有關(guān)政策文件中也常常收錄這些文件。

四、政府關(guān)門的成本

聯(lián)邦政府的關(guān)門成本問題迷霧重重。

最早提出這個(gè)問題的是加州民主黨參議員阿蘭?格蘭斯頓（Alan Cranston，1914—2000；1969 至1993年在任）。他在1981年要求國會政府審計(jì)辦公室估算強(qiáng)制雇員放假的工資成本以及與政府關(guān)門相關(guān)的直接與間接成本。但因各機(jī)關(guān)計(jì)算口徑和方法不同，問卷答案無法采信，令人失望。

1996財(cái)年發(fā)生強(qiáng)制雇員休假事件后，政府關(guān)門的成本問題被再次提出，隨后聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室對1996財(cái)年兩次關(guān)門事件的成本進(jìn)行了估計(jì)，大約是14億美元，其中第一次關(guān)門成本包括對強(qiáng)制休假雇員補(bǔ)發(fā)的報(bào)酬、向第三方支付的延期支付利息等項(xiàng)目。幾年后，聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室再次計(jì)算出，第一次關(guān)門的工資成本是4.3億美元，第二次關(guān)門的工資成本是6.3億美元，另有3億美元是其他成本。可見，上述成本尚未包括對政府政務(wù)的影響，如小企業(yè)因收到政府信貸資金過晚而影響經(jīng)營的成本。

2014財(cái)年關(guān)門事件后，聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室把有關(guān)成本分解為五項(xiàng)計(jì)算，一是經(jīng)濟(jì)影響，二是對雇員的影響，三是對政府計(jì)劃和業(yè)務(wù)的影響，四是其他預(yù)算成本，五是對勞動(dòng)力的影響。其中第三項(xiàng)和第五項(xiàng)無法用貨幣單位計(jì)算，但第一項(xiàng)國內(nèi)產(chǎn)量直接損失為20億至60億美元，第二項(xiàng)補(bǔ)發(fā)工資成本約20億美元，如果計(jì)算全部報(bào)酬（如福利），將另外增加5億美元成本。所以，2014財(cái)年政府關(guān)門事件直接成本為20億美元，1996財(cái)年兩次關(guān)門成本按照通脹系數(shù)計(jì)算為16.5億美元。

實(shí)際上，僅僅計(jì)算政府關(guān)門的直接經(jīng)濟(jì)成本是非常不足的。比如，美國國家實(shí)驗(yàn)室等科學(xué)機(jī)構(gòu)的科研活動(dòng)、自然資源與生態(tài)保護(hù)活動(dòng)的連續(xù)性都不能中斷，一些商品交易所的經(jīng)營活動(dòng)對聯(lián)邦政府部門所提供數(shù)據(jù)的依賴也不能中斷。一旦中斷，潛在影響難以用直觀的數(shù)字計(jì)量。

2018年聯(lián)邦政府第三次關(guān)門的經(jīng)濟(jì)代價(jià)可能非常高。

首先是直接經(jīng)濟(jì)損失。2019年1月11日，標(biāo)準(zhǔn)普爾發(fā)布的數(shù)據(jù)稱，政府關(guān)門以來的直接經(jīng)濟(jì)代價(jià)為36億美元。白宮經(jīng)濟(jì)顧問則認(rèn)為，政府關(guān)門每周導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長減慢0.13個(gè)百分點(diǎn)。14.5萬名聯(lián)邦職工和11.25萬聯(lián)邦承包商強(qiáng)制休假，對華盛頓大都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響為每天1.19億美元，等于本地區(qū)產(chǎn)量的7.3%。

其次，如果從宏觀經(jīng)濟(jì)角度看，政府關(guān)門直接影響消費(fèi)信心，甚至有導(dǎo)致美國經(jīng)濟(jì)陷于衰退的可能，因?yàn)殛P(guān)門影響到美國全國3%的就業(yè)人口，而2%-4%的失業(yè)率是經(jīng)濟(jì)衰退期間失業(yè)人數(shù)的標(biāo)志。

第三，聯(lián)邦政府關(guān)門還將影響到地方政府的政務(wù)活動(dòng)，因?yàn)橹菖c地方政府也承擔(dān)著聯(lián)邦政府一些服務(wù)活動(dòng)。

最后是對未來的連帶影響，美國主權(quán)信用的AAA評級可能受到影響，進(jìn)而導(dǎo)致個(gè)人和企業(yè)的借貸成本增加。

五、警示

美國政府關(guān)門事件的核心是聯(lián)邦政府財(cái)政能力問題。由于聯(lián)邦財(cái)政資金用盡，國會限制了行政當(dāng)局的借貸沖動(dòng)，才導(dǎo)致政務(wù)活動(dòng)停止。從價(jià)值判斷來說，只有政府借貸的隨意性受到遏制，才能避免造成債臺高筑以及財(cái)政能力的下降。

在這方面，我國的地方債務(wù)問題值得注意。據(jù)財(cái)政部披露，2018年1月至10月，全國地方政府累計(jì)發(fā)行債券4.06萬億元，其中新增債券2.12萬億元，置換和再融資債券1.94萬億元。必須看到，在一些政府債務(wù)比率較高的地方，大規(guī)模公共債務(wù)的近期和遠(yuǎn)期后果都值得重視。過高的公共債務(wù)擠出了民營資本投資，造成民營制造企業(yè)融資壓力加大，民營制造企業(yè)的地市級投資率下降，對高度依賴外部融資的民營行業(yè)負(fù)面影響更大，并直接對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生長遠(yuǎn)的負(fù)面影響。

然究其原因，不外乎一些地方發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性不高、隨意性較大，GDP沖動(dòng)持續(xù)，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任長期不匹配，對違法違規(guī)融資行為問責(zé)不到位等。但承受地方隨意性高借貸壓力的主體，除了地方政府，還有企業(yè)，造成企業(yè)的發(fā)展步履維艱。長此以往，終將對地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展造成更大負(fù)面影響，還將影響民生發(fā)展，

因此，地方必須盡快糾正不科學(xué)的政績觀，確立發(fā)展規(guī)劃的嚴(yán)肅性，以約束債務(wù)過快過多集中增加。還要探索建立科學(xué)合理的央地轉(zhuǎn)移支付制度，幫助地方政府解決財(cái)政資金缺口；地方政府也要落實(shí)屬地管理責(zé)任，對相關(guān)違法違規(guī)舉債人員進(jìn)行追究問責(zé)。

[本文是2018年國家社會科學(xué)基金課題《美國財(cái)稅改革對美在華高科技企業(yè)影響及我國的對策研究》（18BGJ003）的中間成果之一。]