隨著上海城市發展進入新階段，從2023年底開始，上海持續推進“工業上樓”，并在全市同步開展打造“智造空間”。這契合上海市構建現代化新型產業體系所需要突破的城市租金高、用工貴、產業結構轉型難的瓶頸，但在當下，不應該忽視郊區發展的特點和難點，找準郊區“工業上樓”的政策有效點，提升“智造空間”專項轉移支付等扶持政策的效率。 

上海郊區工業發展具有哪些新特點

1、中心城區工業規模小但經濟密度更高，郊區工業規模大產業整合能力更強

排除浦東新區外，依照2022年的數據，上海的7個中心城區（包括黃浦區、靜安區、徐匯區、長寧區、楊浦區、虹口區、普陀區）和上海8個郊區（包括寶山區、嘉定區、閔行區、松江區、青浦區、奉賢區、金山區、崇明區）相比，工業總產值的平均值相差10倍（中心城區為288.88億元，郊區為2808.82億元），工業增加值相差5倍（中心城區為142.08億元，郊區為746.59億元）。但是在經濟密度指標上，中心城區相對效率更高（中心城區資產利潤率均值為5.78%，郊區均值為3.98%），特別是黃浦、徐匯、楊浦三區的資產利潤率超過了7%。此外，以增加值和總產值的比值計算工業價值創造率，中心城區（均值為0.49）幾乎為郊區（均值為0.26）的一倍，但如果將該指標反轉過來計算，可粗略估計一個區域內企業的聯系度或是產業鏈的整合能力，郊區是中心城區整合能力的1.5倍。

2、上海產業用地出讓以郊區為規模主導，存在中心城區和郊區顯著地租級差

產業用地出讓規模主要來自郊區（排除自貿區臨港新片區占比為77%），中心城區和郊區存在顯著的級差地租效應。依據2022年數據，從產業用地出讓面積看，除去崇明區長興造船基地和自貿區臨港新片區，排入前列的均為上海郊區，總計為379.49公頃，中心城區只有徐匯區（2.65公頃）進入統計行列。

從總成交價格來看，郊區產業用地總成交價最高的為閔行、嘉定、奉賢，其后為中心城區徐匯；但從平均成交價格看，以徐匯區為代表的中心城區的產業用地均價（萬元/畝）是其后郊區的8.5倍以上，凸顯中心城區和郊區之間明顯的級差地租效應。

上海郊區“工業上樓”實施面臨的四大難點

上?！肮I上樓”政策的實施，已經完成了政策措施出臺、專項扶持資金管理辦法制訂、首批智造空間優質項目認定等從頂層設計、具體操作細節、到實際落地案例的政策體系設計的“上海方案”。從經濟和信息化委員會首批發布的97個項目來看，除去浦東新區，剩下的79個項目均位于郊區。

難點一：郊區工業廠房存在配套不全和老化

在“工業上樓”政策實施的初步階段，容積率為首要的調控指標，但課題組通過實地考察發現，除去產業用地供應緊張的因素外，郊區的廠房基礎設施配套（包括燃氣、道路等）尚未全面覆蓋或是存在老化問題。而且產業配套的問題目前并沒有納入“上海方案”之中，方案里面主要考慮的是輕生產、低噪音、環保型等工業企業自身能否上樓的特征。

難點二：郊區“工業上樓”進入以存量開發為主導

基于國土空間底線管控，截至2022年底，上海建設用地總規模為3108.6平方公里，控制在規劃目標的3200平方公里內，其中工業用地供應規模占比為28.02%，已經超過預期，未來供應是處于控制節奏階段。

目前郊區新增產業用地受到總規控制，增量空間很小，存量用地面臨戰略留白的“占一補一”原則的限制，在考慮“工業上樓”項目時，未來會更多偏向于存量開發，以奉賢區為例，2014年以來，產業供地總量中存量占比47%，且呈上升趨勢。但是在首批“工業上樓”優質示范類項目中，只有4個存量地塊改擴建項目（占比4%），其中3個位于浦東新區，1個位于嘉定區，對于郊區的示范效應不強。

難點三：產業用地地塊規模多樣、企業不一

不同于其他城市如深圳的“工業上樓”，“上海方案”的智造空間容積率要求大幅降低，在《智造空間專項轉移支付資金管理辦法》中，明確相關項目原則上容積率2.0（含）以上，同時也設定了容積率2.0到3.0以及3.0以上兩個檔次的不同獎勵辦法。采用獎勵辦法引導政策實施走向，實質上是降低了上?！肮I上樓”智造空間項目的容積率要求。

從第一批97個項目來看，一共有75個項目可以從公開渠道獲得相關的容積率數據或是大致推算出項目容積率，大量項目的容積率集中在1.9到2.09區間，容積率中位數為2.1，最高的項目為上海金谷智能終端制造基地金谷擎天項目，容積率達到5.0以上，最低的項目為彼歐藍能四型儲氫瓶量產工廠，容積率大約為1.14。但是以2022年出讓工業地塊的數據來看，郊區平均出讓地塊面積的中位數為44畝，已然進入了小型產業地塊模式，同時結合郊區產業布局相對分散，在開發邊界外現狀產業用地總量規模不少的基礎上，未來對于“工業上樓”的容積率存在更多細化梯度的需求。

此外，在這些規模多樣的地塊上，企業主體的資金實力、產業特點存在一定差異，目前尚無存量地塊上針對企業“工業上樓”分類資金支持。同時，針對上樓企業的生產許可證也未列明如何發放，是針對一個地塊之上所有企業的“按樓發放”，還是傳統類型的“按企業發放”。

難點四：郊區新城土地城市化

依據國際國內城市如深圳、新加坡等地發展經驗，“工業上樓”不僅僅是讓企業在高層樓房中進行工業生產的新型空間模式探索，同時也是促進“人-產-城”深度融合的有機體。目前上?！拔鍌€新城”建設正在有序推進，為了吸引資本發展產業，幾乎每個新城都設立工業園區，工業用地占比較高，以青浦新城為例，其工業用地占建設用地比重超過30%。但是隨著2021年“五個新城”的政策框架落地，高速公路、軌道交通均在不斷完善，新城的空間區位價值獲得極大提升，導致工業用地產出效益的增長速率低于土地價值的增長速率，帶來了土地閑置問題。

此外，“房地產+工業園區”發展模式主導下的新城建設，城市面積開始快速擴張，土地城市化明顯快于人口城市化，從而造成新城人口集聚不夠、公共配套設施不足、產業發展能級不高等問題。 

細化支持上海郊區“工業上樓”的政策舉措

舉措一：增加針對工業廠房配套設施提升的細化獎勵方法

在考慮上樓企業自身特征外，加強工業廠房的配套設施提升建設?；趪H國內不同城市“工業上樓”的探索，行業內針對上樓企業特點基本達成了共識，即環保安全、減振隔振、工藝需求、垂直交通、設備載重的戴德梁行“工業上樓”五要素模型。這也呼應上海制訂的“輕生產、低噪音、環保型”企業特征。但是除此之外，還需要結合上海郊區工業廠房發展的實際情況，增加廠房配套提升維度，并在《智造空間專項轉移支付資金管理辦法》中增加設置郊區高層廠房的配套提升獎勵辦法。

舉措二：銜接產業用地綜合績效評估成果，篩選設立存量上樓優質標桿項目

直面郊區進入以存量開發為主導的階段，銜接產業用地綜合績效評估成果，篩選設立存量上樓優質標桿項目作為示范。2024年初上海已經完成一輪《產業用地綜合績效評估和分類處置工作》，基本摸清上海產業用地的實際利用情況，可考慮在用地實際用途混合使用的地區，且產業形態符合上樓要求的，進行項目備選。以奉賢區為例，約有10%的產業用地被用于其他包括商業、住宅、公共服務等用途，工業用地實際改變用途的情況較為普遍。所以在儲備計劃、減量化計劃等之外，增加“工業上樓”的選項。

舉措三：細化容積率梯度扶持辦法與上樓企業產業標準

基于郊區較為分散的產業布局和多樣規模的產業用地地塊的實際情況，細化《智造空間專項轉移支付資金管理辦法》中依據容積率的專項轉移支付獎勵辦法，將容積率由2.0到3.0以及3.0以上兩檔，研究增加設置更為細分的容積率梯度，扶持大中小不同地塊“工業上樓”。同時，基于拿地企業主體（包括國企、民企；偏研發型、偏制造型等）的特點，包括資金實力、產業形態，設立上樓企業的資金分類支持方案和產業標準，更新針對企業生產許可、排污（綠色審批）等，明確是“按樓發放”還是“按企業發放”。

舉措四：以“工業上樓”助力新城建設的“社區營造”

上海“五個新城”的定位是建設獨立的綜合性節點城市，這區別于過去的衛星城（即“臥城”，居民在主城區上班，在衛星城居住，職住不平衡現象非常明顯）、產業新城（即開發區，往往生活配套服務不足）。目前郊區的“五個新城”存在較為明顯的人-產分離情況，可以借助“工業上樓”新政推動的產業綜合用地（M0）政策，更大范圍地允許配置工業、研發、倉儲、公共服務配套、辦公、綠地、居住用途等功能，助力新城建設的“社區營造”。

（作者樊豪斌系上海社會科學院城市與人口發展研究所助理研究員，蔣媛媛系上海社會科學院應用經濟研究所副研究員）

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