《聯合國氣候變化框架公約》第二十九次締約方大會（COP29）11月11日-22日在阿塞拜疆首都巴庫舉行。聯合國可持續發展目標（SDGs）進展如何？是COP29上不可回避的議題。

本文主要通過對SDGs進展情況的梳理，分析目標實現面臨的挑戰，觀察中國的一些實踐做法，提出下一步全球政府在推進可持續發展目標實施的路徑選擇。 

一、全球可持續發展目標進展堪憂：超1/3停滯或倒退

聯合國于2015年通過了《變革我們的世界:2030年可持續發展議程》，提出了17項SDGs，包括169項具體目標和230多項指標，涵蓋經濟、社會、環境3個維度，是實現所有人更美好和更可持續未來的藍圖。

而今，距離實現可持續發展目標僅剩六年時間，目前取得的進展與實現目標的要求相去甚遠。根據聯合國最新發布的《2024年可持續發展目標報告》，世界在實現2030年議程上嚴重偏離軌道。在169個可持續發展目標中，僅有17%的目標目前進展順利，近一半的目標進展甚微或一般，超過三分之一的目標停滯不前或出現倒退。因此，識別主要問題與可持續發展治理面臨的挑戰，并積極尋找應對方案應被給予充分重視。

不同可持續發展目標的進展呈現顯著的非均衡性。在全球層面，零饑餓（目標 2）、可持續城市和社區（目標 11）、水下生物（目標 14）、陸地生物（目標 15）和和平、正義與強大機構（目標 16）尤其偏離軌道，面臨重大挑戰，自 2015 年以來沒有或進展非常有限。特別是零饑餓目標，這是聯合國 193 個成員國中唯一一個未能實現或未能正在實現的目標。聯合國警告，如果不進行大規模投資并加大行動力度，那么實現可持續發展目標仍將遙遙無期。

不同國家可持續發展目標的進展也是非均衡的。根據可持續發展解決方案網絡（SDSN）的測算，可持續發展目標指數領先（大于80分）的國家主要分布于歐洲，特別是北歐，芬蘭、瑞典、丹麥位居全球前三位；北半球中，東歐、東亞、北美大部分國家進展相對領先（70分-80分）；非洲、南亞、西亞、太平洋島嶼等國進展緩慢（小于70分）。總體來看，OECD（經濟合作與發展組織）國家可持續發展目標的進展要好于中低收入國家；金磚國家和金磚+國家可持續發展目標的平均進展超過了世界平均水平。

再來關注中國。2023年，中國的可持續發展目標指數得分為70.85分，在全球166個國家中排名第68位。中國已實現了消除貧困（目標1）與優質教育（目標4），并在工業、創新和基礎設施（目標9）健康等方面取得積極進展。但是，中國同樣面臨著城鄉差距大、資源分配不均、環境污染等復雜挑戰。 

二、可持續發展公共治理面臨的挑戰

如果我們想要在短短數年內實現這些雄心勃勃的目標，就必須加快進度。聯合國強調，我們需要調動財政資源。但必須看到，各國政府的規劃、協調、行動能力是支持可持續發展目標的實施的先決條件。各國政府在可持續發展議程中的作用從未如此重要，但政府在推進可持續發展目標實施過程中又面臨著特別艱巨的治理挑戰，主要表現在以下方面：

1、17項SDGs間相互聯系的高度復雜性要求政府跨政策領域開展工作

17項SDGs是綜合的、不可分割的，并以復雜的方式相互作用，實現這些目標是一個典型的復雜系統問題，需要各國政府跨政策領域開展工作。另一方面，SDGs間廣泛的相互關聯使得針對一項目標的行動可能對其他目標產生正面促進(協同關系)或負面影響（權衡關系)，這種復雜的協同和權衡關系涵蓋整個政策領域，需要政府所有部門以及利益相關方進行政策行動的優先排序和協商。

2、數據缺失和統計基礎能力不足影響對SDGs實施效果的精準評估

準確、及時和細致的數據對于衡量實現SDGs的進展至關重要。2024年，在169個目標中，34個目標缺乏足夠的趨勢數據或額外分析。各國數據覆蓋范圍在各項目標中存在巨大差異。數據及時性仍然是一個挑戰，大約三分之一的指標缺乏過去三年的數據。強大的統計基礎既依賴傳統數據來源，也依賴創新數據來源。許多國家在建立穩健的統計基礎方面仍面臨挑戰。數據缺失和監測能力不足影響各國對SDGs實施效果的精準評估和監測。

3、SDGs的負外部性進一步增加了實現SDGs的復雜性

不同國家或地區之間的經濟發展階段與社會發展條件等存在顯著差異，其追求的可持續發展的優先項也大相徑庭。但由于遠程耦合的存在，一個國家和地區的行動可能會通過貿易和其他跨境活動，給其他國家和地區帶來負外部性。可持續發展目標在全球、國家、區域、地方等不同尺度之間的跨尺度相互作用進一步增加了實現SDGs的復雜性。

4、當前的參與機制不足以確保廣泛的社會參與

公眾對SDGs的認知和參與水平起到關鍵作用，而當前的信息傳遞與參與機制等不足以確保廣泛的社會參與。一方面，科學對決策的影響面臨著時滯性和理解難度的挑戰，導致利益相關方對SDGs的理解存在差異；另一方面，雖然各國不斷努力創建協調SDGs實施的制度和機構，但當前利益相關方還存在相互溝通以及建立信任的鴻溝。

5、新興技術對政府治理能力提出新的要求

當前，新興技術的快速變革正在對經濟、社會和環境產生廣泛影響，如機器人技術、人工智能、生物技術、大數據、物聯網等。這些顛覆性技術對于實現SDGs的突破至關重要，但它們也可能產生意想不到的后果。公共治理實質上首當其沖，新興技術的廣泛應用超越了傳統行業邊界，增強了部門間的數據互操作性，這對跨部門、跨國界的風險監測和動態管理及政府政策的精確性和智能化提出了新的要求。 

三、從中國實踐看可持續發展目標的實現路徑

面臨上述艱巨的治理挑戰，各國政府需要以前所未有的方式協調、協商和跨政策領域開展工作。需要積極推動公共治理的創新和優化，以良治、善治加速SDGs的實現。

1、加強全政府協調和政策一致性

由于SDGs之間聯系的復雜性和廣泛性，各國政府跨政策領域開展工作面臨很多難題。如眼前的經濟和社會壓力往往擠占長期戰略政策措施，公共預算和問責機制難以跟蹤多個政策領域和政府層級的進展等。為了確保SDGs實施，需要加強全政府的協調和政策一致性。參考OECD國家及中國的實踐，我們提出一些增強全政府協調和政策一致性的解決方案。包括有效使用戰略規劃工具、確保整個政府的協調、預算作為整合SDGs的工具、支持SDGs的戰略性公共采購等。

（1）有效使用戰略規劃工具

有效的規劃和預算流程有助于確定優先事項，并確保可用資源發揮最大作用。雖然大多數國家已經存在國家規劃工具，但一般來說，它們需要進行調整，以適應多學科和復雜的2030年議程的性質。

有效使用戰略規劃工具建議如下步驟：首先，繪制現有國家各級目標圖，確定需要改進的優先領域（包括與更廣泛的SDGs相一致的具體目標和指標）；其次，選擇政策變化，重點關注那些可能引發所有可持續發展目標最大進展的變化；最后，制定與現有政策兼容的可行計劃。

中國政府高度重視2030年可持續發展議程，中國從“十三五”規劃綱要開始將可持續發展議程與中國國家中長期發展規劃進行了有機結合。各政府部門圍繞五年規劃的重要目標和內容，并且實施多規合一，將可持續發展目標轉化為經濟、社會、環境等領域的具體任務。

（2）確保整個政府的協同

全政府協調機制對于解決部門政策分歧和促進跨部門和跨機構相互支持的行動至關重要。SDGs的跨領域性質對政策制定過程的每個層面和階段都提出了協同挑戰。利用高層協調機制，促進中央機構、主管部委和其他公共機構之間的可持續發展政策行動的一體化和一致性；鼓勵正式的治理安排和非正式的工作方法，以支持各部委之間以及各部委與其下屬其他公共部門機構之間的有效溝通。

中國根據2030年可持續發展議程的任務要求，已經建立了落實可持續發展議程部際協調機制，43家政府部門將各司其職，保障各項工作順利推進。地方政府也將建立相應工作機制，推進開展落實工作。

（3）預算作為整合SDGs的工具

預算是政府的核心政策文件，表明如何確定年度和多年期目標的優先次序并實現這些目標。預算決策決定了財富的分配方式，并通過公共服務的可用性和質量直接影響公民。

調整預算系統和流程可以提高資源分配對各級政府有效政策設計和績效的支持程度，以支持國家可持續發展目標議程。建議將可持續發展目標納入預算流程可以促進各項政策目標之間的政策一致性，并確保政策目標在選舉周期之外的連續性。

中國聚焦財稅體制改革、金融體制改革等，合理安排和保障落實發展議程的財政投入。

（4）支持SDGs的戰略性公共采購

公共采購正日益被用作戰略政策杠桿，以支持與SDGs目標相一致的更廣泛成果。公共采購程序占政府支出的很大一部分，因此，它是提高政府支出效率和導向性的關鍵杠桿。綠色公共采購可以成為創新的主要驅動力，為行業提供開發環保工程、產品和服務的激勵。

2019年，中國財政部等四部委發布《關于調整優化節能產品、環境標志產品政府采購執行機制的通知》，并發布《環境標志產品政府采購品目清單》。

2、監測和評估SDGs的有效實現

當政策制定者想要評估他們的政策目標和隨后的資源分配是否帶來有意義的變化和成就時，監測和評估(M&E)會發揮作用。完善的監測與評估，以及在整個政策和預算周期中戰略性地使用相關信息可以促進一系列目標的實現，例如政策的性價比、問責制和決策過程的整體透明度等。

中國在對五年規劃綱要及專項工作規劃開展年度評估的同時，積極開展可持續發展議程落實評估。跨部門協調機制對可持續發展議程的169項具體目標進行了具體分工部署，確保各項評估工作落實到人。中國科學院建設的可持續發展大數據國際研究中心，是全球首個以大數據服務聯合國2030年可持續發展議程的國際科研機構。

3、采取“開放政府”戰略促進廣泛參與

利益相關方參與是SDGs規劃和實施過程的核心。各種利益相關方（如國際和區域組織、各級政府、工商企業、學術界、居民等）都發揮著重要作用，包括資源調動、提供解決方案和創新、改變生產方式和生活方式、宣傳、表達對代表性不足的地區的關切和需求，幫助確保問責。通過促進透明度、誠信、問責制和利益相關方參與的原則，采取開放政府戰略和實踐，直接有助于SDGs實施。

中國通過制作2030年可持續發展議程專題片，發布SDGs進展年度報告，開展可持續發展宣傳周，組織新聞采訪、專家解讀、學習競賽等多種形式，對SDGs和具體目標進行全方位解讀，鼓勵企業發布ESG報告，增進公眾對SDGs的認識，促進廣泛參與。

4、加強區域和國際合作

新冠疫情、氣候變化、生物多樣性喪失和污染以及區域沖突升級等全球危機，凸顯了不同政策領域的相互關聯性，需要在國家內部和跨境管理可能存在的協同作用和權衡取舍。需要更有效地應對跨境影響，加強跨組織合作與協調。

中國不斷加大對全球發展合作的投入。國家主席習近平提出全球文明倡議、全球發展倡議、全球安全倡議。中國不斷加大對全球發展合作的資源投入，如把南南合作援助基金整合升級為“全球發展和南南合作基金”，2022年在30億美元基礎上增資10億美元。

5、提升治理現代化水平

新興技術與公共治理的深度整合代表了現代公共治理轉型的一個重要方面。雖然2030年可持續發展議程沒有單獨設立數字政府目標，但數字技術在推動SDGs中既是杠桿，也是加速器。政府可以戰略性地利用數字技術，與民營經濟部門和社會公眾制定合作方法，以實現SDGs。

中國探索了數字政府的多種創新實踐模式，如“最多跑一次”、“一網通辦”、“一網統管”、“一網協同”、“接訴即辦”等。2022年，中國國務院發布“關于加強數字政府建設的指導意見”。數字政府在創新政府治理和服務模式、提升行政管理和服務效率、提高政府公信力和執行力等方面發揮的作用越來越明顯。

（作者周馮琦系上海社會科學院生態與可持續發展研究所所長，研究員）