在中文語境中，與規(guī)劃相類似的詞匯還有計(jì)劃、策劃、謀劃、籌劃與企劃等。穿透語言的迷霧要求我們廓清詞匯語義所指。計(jì)劃是管理學(xué)領(lǐng)域用語，是指根據(jù)對(duì)組織外部環(huán)境與內(nèi)部條件的分析，提出在未來一定時(shí)期（如年、季度或月）內(nèi)要達(dá)到的行動(dòng)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案途徑。

雖然英語詞匯中，plan有“規(guī)劃”和“計(jì)劃”的含義，但中文的“規(guī)劃”一詞含義涉及空間或者說更側(cè)重于事物在空間中的運(yùn)行狀態(tài)，是對(duì)特定領(lǐng)域未來長遠(yuǎn)的發(fā)展做系統(tǒng)性、整體性或根本性的思考和考量，比如教育規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、住房規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃甚至防災(zāi)救災(zāi)規(guī)劃等。狹義的“規(guī)劃”通常是指與土地利用和城市開發(fā)建設(shè)相關(guān)的、涉及空間美學(xué)設(shè)計(jì)的行動(dòng)方案，如用地規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，通常是包括大量空間類圖紙的文案，簡寫為“規(guī)劃”。

規(guī)劃就是按照預(yù)先設(shè)想來規(guī)范和調(diào)整現(xiàn)在的行動(dòng)以主動(dòng)地影響和掌控未來，而不是隨時(shí)間之河被動(dòng)地流動(dòng)到未來，是試圖控制我們的行動(dòng)所帶來的后果的行為。所以說，規(guī)劃是通過有意識(shí)的干預(yù)，使其朝向一個(gè)“更好”的方向發(fā)展，或者在該方向的發(fā)展軌跡上加快或減慢其發(fā)展的速度。

·秩序與規(guī)劃·

理性主義世界觀認(rèn)為，萬物運(yùn)動(dòng)皆有規(guī)律。事物運(yùn)行的狀態(tài)稱為秩序，有秩序是指有規(guī)律可循，運(yùn)行狀態(tài)顯示出某種規(guī)則性；無序則是表示事物運(yùn)行處于混亂狀態(tài)，辨識(shí)不出其規(guī)則性，隨機(jī)無序或混沌。自然界中的秩序與由人組成的社會(huì)秩序存在本質(zhì)性的區(qū)別，認(rèn)知途徑和干預(yù)方式是不同的。

人類心智模式有偏好秩序的本能。可以識(shí)別的秩序會(huì)給心智帶來某種愉悅感，對(duì)有秩序的事物我們表現(xiàn)出親近。因?yàn)橛兄刃蛞馕吨藗冊谡J(rèn)知事物具有某種確定性，并帶來搜索成本的節(jié)約；而對(duì)無序的事物或狀態(tài)我們會(huì)表現(xiàn)出厭惡的情緒，因?yàn)闊o秩序則是完全的不確定性，這類事物不僅增加了我們認(rèn)識(shí)和把握的難度，而且搜索成本巨大。秩序能夠降低人們對(duì)于世界的把握難度，能節(jié)約人們認(rèn)知事物的成本，因?yàn)橹刃蛩哂械囊?guī)則性有助于人類形成對(duì)未來的穩(wěn)定預(yù)期。

社會(huì)秩序有兩種；一種是組織過的秩序（organized order），另一種是自發(fā)秩序（spontaneous order）。自發(fā)秩序，也被稱為自組織秩序，是從表面看似混亂中自發(fā)出現(xiàn)的秩序，通常用于描述一群自私自利的個(gè)體在他們組合而成的社會(huì)中非人為刻意產(chǎn)生的各種社會(huì)秩序，如自由市場經(jīng)濟(jì)秩序和城市道路上的交通秩序，無數(shù)個(gè)決策主體根據(jù)自己的需求和周遭情況做出的行為。自組織秩序是無數(shù)個(gè)主體間自發(fā)建立起來的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，是“人類行動(dòng)的結(jié)果，而非人類設(shè)計(jì)的結(jié)果”，無人能控制，無標(biāo)度網(wǎng)絡(luò)。由人類創(chuàng)造和控制的組織秩序則是層級(jí)網(wǎng)絡(luò)，是人有意識(shí)建構(gòu)起來的秩序，建立該秩序的目的就是更有效率地趨利避害。

有秩序就會(huì)有規(guī)則，有規(guī)則就會(huì)有預(yù)期，有預(yù)期就會(huì)減少不確定性。這里的規(guī)則不是具體的，而是觀念上的，更多地表現(xiàn)為一種理念，規(guī)則的外化行為就表現(xiàn)出秩序。把目光引向未來，為未來建立秩序就是規(guī)劃的核心要義。規(guī)劃就是可以通過建立規(guī)則為未來創(chuàng)造新的秩序，并達(dá)成社會(huì)共識(shí)，建立群體共預(yù)期。

·群體共預(yù)期與規(guī)劃·

由個(gè)體組成的群體社會(huì)需要在一個(gè)共同的“第三空間”中生存和發(fā)展。群體社會(huì)作為一個(gè)統(tǒng)一整體，需要各類個(gè)體和群體在各自的認(rèn)識(shí)、判斷和利益爭取的基礎(chǔ)上進(jìn)行相互溝通學(xué)習(xí)，形成共同的預(yù)期。之所以大一統(tǒng)社會(huì)的文明有競爭力且能存續(xù)下來，是因?yàn)檫@個(gè)大一統(tǒng)社會(huì)的群體規(guī)模足夠大且有秩序，即能形成大規(guī)模的群體共預(yù)期。

群體共預(yù)期就是形成共同的發(fā)展目標(biāo)。就任何公共事務(wù)而言，共同的未來目標(biāo)通常就是一個(gè)社會(huì)所發(fā)展的方向所在。為了促使社會(huì)朝著期望的方向更有效率地發(fā)展，必須通過設(shè)立社會(huì)達(dá)成共識(shí)的目標(biāo)以形成群體共預(yù)期。

形成群體共預(yù)期能使得社會(huì)達(dá)成共識(shí)，在行動(dòng)上和資源配置上不僅能減少?zèng)_突，而且可以讓大家行動(dòng)步調(diào)一致，明白如何最佳配置資源以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，明白哪一種過程、策略或社會(huì)結(jié)構(gòu)更好或更糟。若沒有共識(shí)目標(biāo)，人們的行動(dòng)會(huì)相互矛盾。只有當(dāng)人們被告知自己在整個(gè)計(jì)劃中的位置和作用時(shí)，他們才會(huì)按照期望正確行事。

規(guī)劃作為一種目標(biāo)導(dǎo)向的行為，是社會(huì)整體控制其未來的一個(gè)功能，是廣泛存在于社會(huì)中的。作為控制行為后果的規(guī)劃，要求對(duì)未來目標(biāo)有明確的描述，并提出一系列為了達(dá)成目標(biāo)在時(shí)間維度上展開的、相互關(guān)聯(lián)的行動(dòng)。如我國的“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要”（如“十四五”規(guī)劃），就是國家針對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等所做出的規(guī)劃，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向。不僅在國家層面如此，在地方以及各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)行業(yè)也制定相應(yīng)的五年規(guī)劃，以在符合國家整體目標(biāo)和方向下實(shí)現(xiàn)各地方、各領(lǐng)域和各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，形成不同群體的共預(yù)期。

·理性與規(guī)劃·

當(dāng)一個(gè)群體有能力促成意愿中的后果得以出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，或者說在實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的過程中，群體共預(yù)期始終沒有變化，支配著人們行動(dòng)的一致性和資源配置的有效性，那么規(guī)劃不僅是有效的，而且是成功的。

但是，為什么規(guī)劃設(shè)立的預(yù)期目標(biāo)能達(dá)成群體共預(yù)期呢？或者說，預(yù)期目標(biāo)為什么在群體中能最大規(guī)模地達(dá)成共識(shí)呢？

如果說，預(yù)期目標(biāo)只是少數(shù)人的目標(biāo)，或者說，現(xiàn)在行動(dòng)所造成的后果是無法預(yù)測的，特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)只能依靠偶然性，那么這種預(yù)期目標(biāo)顯然無法達(dá)成群體共預(yù)期。只有基于理性的規(guī)劃目標(biāo)才能達(dá)成共識(shí)。

古羅馬的著名哲人西塞羅說：“那唯一把我們提升到其他動(dòng)物之上，使我們能夠推論、證明、反駁、討論和解決問題的是理性。理性使人的語言和習(xí)慣有一種天然的一致性，理性推動(dòng)個(gè)人，從友誼和親情開始，擴(kuò)大他的利益，首先與他的同胞，然后再與全人類構(gòu)成社會(huì)聯(lián)系。”

中文“理性”一詞所對(duì)應(yīng)的英文詞匯有“reason”和“rationality”，具體所指是“可推理”或者“合乎情理”。通常是指針對(duì)共同界定的問題，通過有說服力的證據(jù)和符合邏輯的推理取得共識(shí)并付諸行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)群體確立的目標(biāo)。所提出的規(guī)劃目標(biāo)“合乎情理”，當(dāng)然能取得社會(huì)共識(shí)。如果規(guī)劃目標(biāo)是根據(jù)推理得出的，那么就必須基于因果關(guān)系。設(shè)定的未來目標(biāo)是根據(jù)現(xiàn)狀趨勢進(jìn)行因果推斷，需要明確的因果關(guān)系以支撐預(yù)期目標(biāo)是符合理性的，即如果做了X和Y，其結(jié)果就會(huì)是Z。因此說，做出的規(guī)劃一定是理性的，是符合邏輯的，是推導(dǎo)出來的。

如果存在一個(gè)共同的目標(biāo)，不僅要求規(guī)劃設(shè)立的預(yù)期目標(biāo)符合理性，而且在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)中也應(yīng)該是理性的。為了實(shí)現(xiàn)群體共預(yù)期目標(biāo)，需要人與人之間的分工協(xié)作。不論是否存在行動(dòng)分工，都必須通過協(xié)作把個(gè)人的力量聯(lián)結(jié)成集體的力量。

協(xié)作就是不同的人或者行動(dòng)參與者，為了一個(gè)共同的行動(dòng)目標(biāo)，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間、方位，以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c到行動(dòng)中來。人們不能同時(shí)為截然相反的目標(biāo)工作，政策之間也應(yīng)該是相互支撐而不是互相沖突的。因此說，規(guī)劃帶來的協(xié)作是有效率的而不是散亂的，一致的而不是矛盾的。規(guī)劃是理性的，要求實(shí)現(xiàn)規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)所需配置的資源是有效率的，能以最少的資源實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，可避免資源的重復(fù)、交叉和冗余，不是浪費(fèi)的。

需要自知的是，人類在運(yùn)用因果關(guān)系的知識(shí)是有限的、不完全的。規(guī)劃是理性的，但并不意味著理性的規(guī)劃就猶如自然科學(xué)中的普適真理。隨著條件的變化而改變規(guī)劃，并不意味著城市的發(fā)展就不是理性決策的結(jié)果。

思想者：驅(qū)動(dòng)思考的源頭是人的理性

·權(quán)力與規(guī)劃·

規(guī)劃所形成的群體共預(yù)期不是所有人都認(rèn)可的，是大多數(shù)人有限的共識(shí)。實(shí)現(xiàn)群體共預(yù)期目標(biāo)，需要協(xié)作。協(xié)作是把薄弱的個(gè)人力量聯(lián)結(jié)成強(qiáng)大的集體力量，這種聯(lián)結(jié)必須是高效的和穩(wěn)定的。規(guī)劃所設(shè)定的目標(biāo)僅是大多數(shù)人的共識(shí)，并不是所有人的共識(shí)，再大規(guī)模的群體也不是包含所有人的群體，群體內(nèi)必然存在分歧或?qū)αⅰＲ坏?duì)預(yù)期社會(huì)目標(biāo)的分歧大到無法統(tǒng)一的時(shí)候，此時(shí)，如果不具備使得別人改變其意愿的能力，就不可能有規(guī)劃，更無法實(shí)施規(guī)劃方案以達(dá)成目標(biāo)。

當(dāng)群體內(nèi)部出現(xiàn)分歧時(shí)，有人無意愿參與到協(xié)作中來，但為實(shí)現(xiàn)群體共預(yù)期目標(biāo)，又必需這些人的參與，那么需要通過強(qiáng)制或命令等方式來實(shí)現(xiàn)協(xié)作，這種“協(xié)作”方式意味著要求別人去做自己不愿意做的事情。強(qiáng)迫要求別人行動(dòng)或協(xié)作的機(jī)制則稱為權(quán)力，表現(xiàn)為不以對(duì)象意志為轉(zhuǎn)移而改變其行為的能力。

某種意義上說，做規(guī)劃就是做影響他人行動(dòng)，特別是影響那些會(huì)帶來負(fù)面影響、對(duì)社會(huì)有危害的行為。規(guī)劃需要權(quán)力，規(guī)劃需要權(quán)力以維持未來目標(biāo)在當(dāng)下的重要性；這包括，既要依法行使公權(quán)力，也要尊重和保護(hù)合法的私權(quán)利。規(guī)劃的實(shí)施需要基于法治，與建成法治國家、法治政府、法治社會(huì)的目標(biāo)相契合。

規(guī)劃的作用是依法運(yùn)用公權(quán)力對(duì)國土空間資源加以配置和管控，這必定會(huì)涉及對(duì)社會(huì)的干預(yù)。干預(yù)社會(huì)的本質(zhì)就是有目的地改造社會(huì)，協(xié)助設(shè)計(jì)并形成更美好的城市社會(huì)。規(guī)劃和政策一樣，以維護(hù)公眾利益和公權(quán)力為基礎(chǔ)。政府依法定程序制定必要的政策及規(guī)劃組織和干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；法定規(guī)劃和依法做出的規(guī)劃許可等具有強(qiáng)制執(zhí)行力，這是實(shí)現(xiàn)群體共同預(yù)期和達(dá)成社會(huì)改善目的等的有效途徑。

規(guī)劃干預(yù)與社會(huì)改善的關(guān)系

·結(jié)語·

趨利避害是所有生物的本能行為，主動(dòng)的趨利避害是有意識(shí)的生物為提高生存繁衍效率而做出的行為，規(guī)范生物種群的自發(fā)自組織行為來趨利避害是人類這種具有高級(jí)意識(shí)活動(dòng)的生物的獨(dú)有行為。不同的人類群體有不同的規(guī)范要求，就會(huì)形成不同的行為模式，這種固化中的行為模式或者說人造的直覺（artificial instincts）被稱為“文化”（culture）。

因此說，文化是人類主動(dòng)的、有目的的設(shè)計(jì)，是人類蓄意的結(jié)果。自然界的物種演化是通過自然選擇機(jī)制進(jìn)行的，自然選擇機(jī)制的本質(zhì)是清除不適應(yīng)環(huán)境的種類或個(gè)體，而不是靠主動(dòng)設(shè)計(jì)改造環(huán)境以更好地讓自身生存。因此，物種特征向更簡單還是更復(fù)雜的方向演化，取決于其物種特征是否適應(yīng)環(huán)境。具有意識(shí)的人類，在星球上生存繁衍而逐漸形成的文化，其進(jìn)化機(jī)制核心是通過交流而發(fā)生變異或者稱為創(chuàng)新。

創(chuàng)新模式是在原基礎(chǔ)上發(fā)生，必然超越原有特征和功能，因此具有累積性和方向性，人類的文化系統(tǒng)因而會(huì)越來越龐大、越來越復(fù)雜、越來越精致。根據(jù)過去積累的經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)在面臨的困境或問題，人類會(huì)主動(dòng)思考未來會(huì)怎樣、如何做會(huì)趨利避害。作為存活策略的一部分，應(yīng)對(duì)困境所做的事后反應(yīng)就是確立目標(biāo)以在困境下趨利避害。因此說，設(shè)立目標(biāo)是人類主動(dòng)的、有目的的設(shè)定，是蓄意的結(jié)果。而規(guī)劃這種高級(jí)的意識(shí)行為就是人類的本能驅(qū)使所致的行為。

*摘自：劉賢騰，張從果. 城市的本質(zhì)與規(guī)劃的要義：新時(shí)代的元思考.上海城市規(guī)劃，2024(3):121-127.有刪減

《城市規(guī)劃通識(shí)》劉賢騰 主編 2023年12月，復(fù)旦大學(xué)出版社

內(nèi)容簡介

中華大地正在由鄉(xiāng)土社會(huì)轉(zhuǎn)型為城市社會(huì)，可謂“三千年未有之大變局”，不少社會(huì)人士和學(xué)者對(duì)城市規(guī)劃產(chǎn)生了濃厚的興趣。但城市規(guī)劃學(xué)科的綜合性也帶來了認(rèn)知模糊，使人有“不知城市規(guī)劃為何物”之惑。

本書從城市規(guī)劃的概念、城市的產(chǎn)生及其本質(zhì)、西方早期城市建設(shè)理念及其實(shí)踐、西方現(xiàn)代城市規(guī)劃思想及其實(shí)踐、中國古代城市及其建設(shè)理念、近代中國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)劃以及當(dāng)代中國城市規(guī)劃體系的建立等層次，層層揭開中外城市規(guī)劃的面紗。此外，又從現(xiàn)代城市的發(fā)展及其戰(zhàn)略、城市建設(shè)用地及其布局、城市總體布局與規(guī)劃方案以及城市開發(fā)建設(shè)與規(guī)劃管理等方面，介紹我國城市規(guī)劃的主要內(nèi)容，使學(xué)生融會(huì)貫通地全面了解城市規(guī)劃，是一本供城市規(guī)劃、建筑學(xué)、房地產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)及相關(guān)專業(yè)學(xué)生以及其他對(duì)城市規(guī)劃有興趣的人士閱讀的通識(shí)類圖書。

作者簡介

劉賢騰，1999年和2003年先后獲同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃學(xué)士和碩士學(xué)位，2009年獲南京大學(xué)人文地理學(xué)博士學(xué)位。先后任職于南京大學(xué)、上海城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、華夏幸福基業(yè)股份有限公司和江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，其間掛職于蚌埠市規(guī)劃院、規(guī)劃局，曾訪學(xué)于美國華盛頓大學(xué)，自詡為一位城市規(guī)劃學(xué)的終身修行者。