自2015年中國(guó)大規(guī)模推行公交電動(dòng)化以來(lái)，部分電動(dòng)公交車已達(dá)到服役年限，電池性能下降，導(dǎo)致部分城市出現(xiàn)停運(yùn)現(xiàn)象，引發(fā)政府關(guān)注。據(jù)中國(guó)能源報(bào)報(bào)道，2023年以來(lái)，河北保定、湖北黃石、湖南衡山、甘肅蘭州等地陸續(xù)發(fā)生公交停運(yùn)，主要因電池衰減未及時(shí)處理。

隨著新能源公交車車齡達(dá)到7-10年，更新?lián)Q代需求迫切，但國(guó)家補(bǔ)貼退坡，地方政府需承擔(dān)更多補(bǔ)貼成本，地方財(cái)政壓力加大，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公交系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)面臨挑戰(zhàn)。

面對(duì)日益增長(zhǎng)的公交更新需求，2024年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《推動(dòng)大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新行動(dòng)方案》（下稱《方案》），提出公交車更新量化目標(biāo)，鼓勵(lì)地方政府利用中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金支持新能源公交車的換代升級(jí)。7月29日交通運(yùn)輸部和財(cái)政部發(fā)布《新能源城市公交車及動(dòng)力電池更新補(bǔ)貼實(shí)施細(xì)則》，對(duì)車齡8年以上的新能源公交車給予平均8萬(wàn)元/輛的更新補(bǔ)貼，對(duì)動(dòng)力電池更換的補(bǔ)貼則為4.2萬(wàn)元/輛。 

即將于12月1日實(shí)施的《城市公共交通條例》，明確要求地方政府根據(jù)財(cái)政承受能力安排公交運(yùn)營(yíng)預(yù)算，以保障系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行。

根據(jù)公開資料，2015年和2016年中國(guó)新能源公交車采購(gòu)量顯著增長(zhǎng)，2015年為2.5萬(wàn)輛，占比66%，2016年為4萬(wàn)輛，占比86%。2016年底，國(guó)家宣布自2017年起逐年退坡新能源汽車購(gòu)置補(bǔ)貼。隨著新能源公交車達(dá)到更換年限，如何在地方財(cái)政壓力下實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)型成為亟待解決的問題。 

11月初，澎湃研究所研究員通過調(diào)研并采訪了北京公交集團(tuán)和中國(guó)城市公共交通協(xié)會(huì)等相關(guān)人士，其認(rèn)為隨著政府財(cái)政收入的緊張和公共交通客流量的下降，長(zhǎng)期依賴補(bǔ)貼的公共交通模式已難以為繼。在此形勢(shì)下，引入新的市場(chǎng)主體和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以推動(dòng)公共交通市場(chǎng)化改革，已成為一個(gè)關(guān)鍵的可行路徑。

應(yīng)對(duì)停運(yùn)，傳統(tǒng)辦法仍需政府來(lái)兜底

2023年，保定市公交系統(tǒng)因資金緊張和車輛老化，導(dǎo)致部分線路停運(yùn)，給市民出行帶來(lái)不便。為解決這一問題，保定市采取了多項(xiàng)措施。2023年下半年，通過多渠道籌措資金，購(gòu)置了330輛福田8.5米純電動(dòng)客車逐步投入運(yùn)營(yíng)，緩解了車輛短缺問題。同時(shí)，地方政府加大對(duì)公交系統(tǒng)的財(cái)政投入，確保公交公司獲得正常運(yùn)營(yíng)資金，避免大規(guī)模停運(yùn)的再次發(fā)生。

然而，這種解決方案依舊是由地方政府提供財(cái)政兜底的傳統(tǒng)方式，未能有效解決公交系統(tǒng)對(duì)地方財(cái)政的高度依賴問題，亟需探索更為多元和可持續(xù)的資金支持路徑。

交通與發(fā)展政策研究所東亞區(qū)首席代表劉岱宗對(duì)研究員表示，公交公司應(yīng)逐步擺脫對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴，通過市場(chǎng)化手段增強(qiáng)造血盈利能力。并通過優(yōu)化運(yùn)營(yíng)和有效控制成本來(lái)提高自身的可持續(xù)性和競(jìng)爭(zhēng)力，而不是依賴財(cái)政支持或盲目擴(kuò)充車輛。

他進(jìn)一步分析稱，公交系統(tǒng)在市場(chǎng)化改革中應(yīng)注重提升服務(wù)質(zhì)量、縮減不必要的車輛和人員規(guī)模，并使用更高效的電動(dòng)公交車來(lái)降低成本。通過市場(chǎng)化定價(jià)和定制公交等創(chuàng)新服務(wù)模式，公交公司可以增強(qiáng)對(duì)客流的吸引力，擺脫政府“兜底”式支持。

不同城市面臨著約束條件不同

經(jīng)過十余年發(fā)展，中國(guó)公交車電動(dòng)化比例已經(jīng)非常高。交通部在2024年6月發(fā)布的《2023年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2023年末，全國(guó)擁有公共純電動(dòng)汽車47.4萬(wàn)輛，在公交車總量中占比為69.4%，同比提高4.7個(gè)百分點(diǎn)。然而，不同城市的公共交通結(jié)構(gòu)和需求存在差異。

在中國(guó)城市公共交通協(xié)會(huì)新能源分會(huì)秘書長(zhǎng)麥文杰看來(lái)，相比于北京等一線城市，三線城市如保定和柳州在公交車更新方面對(duì)中央補(bǔ)貼的依賴較高，即：但地方財(cái)政的配套能力有限。盡管國(guó)家提供部分補(bǔ)貼，地方仍需承擔(dān)一定比例的費(fèi)用，這對(duì)財(cái)政緊張的地方形成了較大壓力。目前的補(bǔ)貼政策規(guī)定：國(guó)家對(duì)車齡超過8年的新能源公交車給予每輛平均8萬(wàn)元的更新補(bǔ)貼，對(duì)動(dòng)力電池更換的補(bǔ)貼為每輛4.2萬(wàn)元，其他補(bǔ)貼則需地方財(cái)政配套支持。

他舉例，柳州市在2016年前購(gòu)入了一批混合動(dòng)力公交車。這些車輛電池容量較小，通常只有幾十千瓦時(shí)（kWh）。隨著使用年限的增加，電池性能逐漸下降，續(xù)航能力不足。后續(xù)如果要更換這批電池，對(duì)于地方財(cái)政會(huì)形成一定的壓力。

10月18日，柳州市發(fā)布公告，明確新能源公交車的更新補(bǔ)貼為每輛8萬(wàn)元，更換動(dòng)力電池的補(bǔ)貼為每輛4.2萬(wàn)元，但補(bǔ)貼原則上不得超過電池購(gòu)置價(jià)格的50%。然而，實(shí)際更換一塊電池的成本通常在10萬(wàn)元以上，補(bǔ)貼金額遠(yuǎn)低于實(shí)際需求，差額部分給地方財(cái)政帶來(lái)較大壓力。

相比之下，2013年至2015年間，中央和地方政府對(duì)新能源公交車提供了較高的雙重財(cái)政補(bǔ)貼。當(dāng)時(shí)，純電動(dòng)公交車按車長(zhǎng)劃分，僅中央補(bǔ)貼就達(dá)到30萬(wàn)至50萬(wàn)元不等。這種補(bǔ)貼幅度的減少，令當(dāng)前的車輛更替和電池更換更加依賴地方財(cái)政支持。

公交電動(dòng)化或需構(gòu)建多層次的政策支持體系

中國(guó)的公共交通系統(tǒng)（如公交）主要由國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)和管理。各大城市的公交公司通常由地方政府直接或間接控股，承擔(dān)著公共交通的核心職能。在保障這些服務(wù)的過程中，地方政府的財(cái)政狀況起到了至關(guān)重要的支撐作用。

財(cái)政自給率（財(cái)政自給率=地方財(cái)政收入/地方財(cái)政支出）作為一個(gè)重要指標(biāo)，衡量了一個(gè)地區(qū)在滿足自身財(cái)政需求時(shí)對(duì)自有收入的依賴程度，反映出地方財(cái)政的獨(dú)立性和自給能力。前述公交停運(yùn)的城市如河北保定35%、湖北黃石52%、湖南衡山46%、甘肅蘭州50%，而廣州是65%，北京是78%。

數(shù)據(jù)來(lái)源：2023年各地財(cái)政收支公開的數(shù)據(jù)

麥文杰表示，從他的調(diào)研和觀察來(lái)看，北京和廣州等地的公交轉(zhuǎn)型或是一個(gè)方向。廣州公交公司在推動(dòng)公交電動(dòng)化和企業(yè)轉(zhuǎn)型方面采取了多項(xiàng)措施。

如拓展第三產(chǎn)業(yè)：廣州公交等公司已經(jīng)成立了專門公司，負(fù)責(zé)電池的梯次利用、充電儲(chǔ)能和光伏解決方案，甚至為國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)提供相關(guān)服務(wù)。這些業(yè)務(wù)不但能夠增加收入，還能夠使公交公司逐步具備在新能源領(lǐng)域內(nèi)自我循環(huán)、自我維持的能力。

如優(yōu)化運(yùn)營(yíng)模式：北京、重慶等地的公交公司正在嘗試多元化的服務(wù)模式，如利用廢舊公交車開展社區(qū)賣菜服務(wù)，或開發(fā)文旅專線，為市民提供更多樣化的服務(wù)。此外，公交公司還可以借助自身資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展定制化出行方案，比如為老年群體提供更便捷的公交服務(wù)。

研究員認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)在開展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)時(shí)，應(yīng)避免利用其市場(chǎng)支配地位進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，以維護(hù)公平的市場(chǎng)環(huán)境，保障其他市場(chǎng)參與者的平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。

此外研究員認(rèn)為，前述提到的《城市公共交通條例》鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共交通領(lǐng)域是一項(xiàng)積極的方向。通過引入民營(yíng)資本，公交公司可以在第三產(chǎn)業(yè)上進(jìn)行拓展，提升財(cái)務(wù)自給能力。例如，廣州公交集團(tuán)在新能源產(chǎn)業(yè)園試點(diǎn)建設(shè)大灣區(qū)首個(gè)公交車退役電池梯次利用儲(chǔ)能項(xiàng)目。

劉岱宗則表示，引入社會(huì)資本將加速公交系統(tǒng)的市場(chǎng)化進(jìn)程，有助于提升市場(chǎng)效率和資源配置效率。社會(huì)資本的參與可以促使公交公司更有效地管理資源，優(yōu)化運(yùn)營(yíng)模式。由于社會(huì)資本具有逐利性，其進(jìn)入公交領(lǐng)域需要明確的盈利模式和政策支持，特別是在用地開發(fā)等方面提供優(yōu)惠，以吸引投資并確保其符合市場(chǎng)化改革方向。

具體來(lái)說(shuō)，在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的政策背景下，引入更多市場(chǎng)主體參與公交運(yùn)作，打破區(qū)域間的要素壁壘，推動(dòng)公共交通服務(wù)的市場(chǎng)化。推進(jìn)市場(chǎng)化改革有助于提升資源配置效率，削弱區(qū)域市場(chǎng)的壟斷性，使公共服務(wù)更具競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)性。

當(dāng)前依賴政府補(bǔ)貼的公交體系隨著財(cái)政壓力增大逐漸難以為繼。引入市場(chǎng)機(jī)制后，可以允許表現(xiàn)優(yōu)異的企業(yè)（如深圳地鐵等）跨區(qū)域參與競(jìng)爭(zhēng)，從而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提升服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

此外，公共交通市場(chǎng)的一體化將帶來(lái)市場(chǎng)行為的標(biāo)準(zhǔn)化管理，確保市場(chǎng)主體在提供基本服務(wù)的同時(shí)，能夠滿足多樣化、定制化的需求。“通過放寬準(zhǔn)入、引入多元主體競(jìng)爭(zhēng)，有助于營(yíng)造公平、規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)各主體在創(chuàng)新中提升服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不僅能解決區(qū)域性壟斷，還將為公共交通行業(yè)創(chuàng)造更開放、透明的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。”他說(shuō)。

------ 

城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環(huán)境、習(xí)俗風(fēng)氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應(yīng)公眾關(guān)切，探討城市議題。