財政是國家治理的基礎和重要支柱，是管戰略管長遠的。適應形勢所需，用改革的方法提升財政政策質效，可以讓財政更好地在國家治理中發揮作用。增量財政政策的落地，就是在用改革的辦法解決問題，促進形成與中國式現代化相適應的宏觀經濟治理體系，從而推動經濟健康發展。

直面問題，力度合適

增量財政政策是針對經濟形勢變化，相時而動、應運而生的。直面地方隱性債問題，“三箭齊發”，力度合適。

一是增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務。新增債務限額全部安排為專項債務限額，一次報批，分三年實施。

二是從2024年開始，連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元。這兩項政策直接增加地方化債資源10萬億元。

三是明確2029年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。這樣12萬億元的化債規模，相對于2023年末14.3萬億元的地方隱性債余額來說，力度是合適的。留出2.3萬億元地方隱性債給地方政府去處理，既在地方的能力范圍內，又能體現地方的責任。

合適力度的隱性債置換，意義是多方面的。相對于隱性債務，地方政府債券的期限結構更加優化，利率更加合理，利息負擔也大幅度減輕，五年預計減輕6000億元的利息負擔。對于地方政府來說，這是一場“及時雨”，有了更大的資金騰挪空間，將從債務還本付息的壓力中解放出來，可以心無旁騖地發展經濟、改善民生。化債中所注入的資金，可以促進地方資金鏈條的暢通，原先一些受制于資金短缺而不能暢通的循環因此可以暢通起來。地方政府同時有更多的資金支持投資和消費，支持科技創新，推動經濟穩定增長和結構的優化。地方政府不僅有資金，而且有時間精力，去謀劃和推動高質量發展。

化債的目的不是讓債務越少越好，而是要更好地發揮公債在經濟發展中的作用。規模適度的透明的政府債務，可以為經濟健康發展籌措更加充分的資金，為基礎設施的完善和基本公共服務的提供，提供更加強有力的支持。面對較高的儲蓄率的國情，公債可以將更多的儲蓄轉化為投資，從而更好地促進經濟增長。公債資金還可用于消費的促進，消費品以舊換新就是明證。對于處于高質量發展階段的中國來說，包括地方債在內的公債，是經濟健康發展之不可或缺的政策工具。

房地產市場的平穩健康發展是經濟健康發展的一項重要內容。增量財政政策直面房地產市場問題，包括專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房等眾多舉措。同時，支持房地產市場健康發展的相關稅收政策也將出臺。增量財政政策的合力效應將更加凸顯。

化債是財政金融政策協同的重要舉措。隱性債置換，意味著原先可能被列入不良資產的商業銀行貸款有了安全保障，從而提高金融資產的安全性。此項舉措，對于維護國家金融安全的重大意義也不言而喻。在化債的同時，加快推動發行特別國債，補充國有大型商業銀行核心一級資本，讓金融安全更有保障，讓中國經濟行穩致遠。

創新工作思路，防風險促發展

創新工作思路，讓增量財政政策的經濟效應得到更充分的釋放。大規模置換隱性債標志著化債工作思路的四個轉變，即變被動為主動；變點狀式排雷向整體性除險；變雙軌管理為規范透明管理；側重于防風險向防風險、促發展并重轉變。

化解隱性債，以前的做法是哪里爆雷就先解決哪里的問題。這次的舉措是創新工作思路，主動出擊，贏得更多主動。主動化解尚未爆雷的地方隱性債問題是在治未病，讓經濟肌體更加健康。

化解債務是同類問題統籌解決，而不是一一化解，這大大提高化債效率。點狀式排雷的化債方式不僅成本高，而且容易在排雷中引發其他風險。金融市場風險具有傳染性，局部地區的小風險可能引發其他地區大風險的猜疑，不利于化債的進行，因此需要在化債方式上作創新。創新工作思路，整體性排險可以大大降低“化小失大”問題的風險。

問題導向首先要明確問題，化債工作思路的根本轉變建立在對地方隱性債問題的充分把握的基礎上，而且主動向社會公開，提高了財政管理的透明度。2023年末14.3萬億元的地方隱性債余額，是逐筆甄別出來，又經過逐筆審核，債務信息的可靠性是把握問題的關鍵。這樣，讓化債有可靠的數據支撐。在過去，隱性債務底數不夠清晰，規模大小，各執一詞，這不利于問題的解決。創新工作思路，讓主動化債有更扎實的數據支持。科學準確的債務信息，又是透明的債務信息，有利于債務管理的規范化。

化債不僅僅是在防風險。化債要有防范風險的底線思維，但僅此是不夠的。改革開放最重要的一條經驗是在發展中解決問題。化債也是如此。創新工作思路，防風險和促發展并重，讓發展為風險防范提供更強有力的支持。

化債工作思路的轉變，是財政政策與財政管理水平提高的生動表現。化債中的防風險、促發展，是“一石二鳥”，既解燃眉之急，又能增加發展動能，將推動中國經濟的持續繁榮。

遏制新增隱性債務，助力提升增量財政政策效果

增量財政政策的效果的鞏固，必須在形成有力的約束機制的基礎上，堅決遏制新增隱性債務的形成。

隱性債務與現代財政制度是格格不入的，游離于政府預算管理之外，缺乏監督，不利于財政資金效率的提升，而且可能引發資金使用的各種腐敗問題。遏制新增隱性債務，是現代財政制度建設的內在要求，是鞏固增量財政政策效果的必然要求。

從根本上打掉地方隱性債務生存的溫床，需要加快建立同高質量發展相適應的中國特色債務體系。在這樣的體系中，地方政府沒有動力舉借隱性債，也沒有能力借到隱性債，即使借到了也容易被監測到，并要因此被問責。

這要求進一步加快財政改革，健全信息共享和監管協同機制，形成全口徑監測地方政府債務信息的體制機制。這種體制機制不僅在化債中發揮作用，而且在遏制新增隱性債務也將發揮積極作用。

隱性債務意味著特定規模特定形式的政府收支未納入預算。因此，在同高質量發展相適應的中國特色債務體系中，需要進一步明確，所有政府收支都必須納入預算管理。事實上，預算法對此已有明確的要求：“政府的全部收入和支出都應當納入預算。”因此，加強全口徑預算管理，需要強有力的舉措作為支持，需要更強的預算約束，以“鐵的紀律”約束新增隱性債務的形成。

同高質量發展相適應的中國特色債務體系要求實施更加嚴格的監管問責機制。此前，并不是沒有此類機制，只是未得到有效實施，或者在實施中走樣了。為此，需要強化動態治理，創新工作思路，收集新增隱性債務線索，及時掌握違規舉債新手段、新變種，推動監管從事后“救火補漏”向事前“防患于未然”延伸。發現一起，查處一起，讓問責機制有效發揮作用。嚴格落實地方政府違規舉債問責制。

讓新增隱性債務無藏身之處，將進一步鞏固增量財政政策的效果。更有針對性的問責，要落實到個人。在這樣的體制機制下，地方政府不是不能舉債，而是要借透明的債，要借的是可以實現有效透明管理的地方債。

加快增量財政政策落地，謀劃明年更加給力的財政政策

增量財政政策包含一攬子、綜合性、靶向準的化債組合拳，作用直接、力度大。增量政策針對性強，要有效落地，快速落地。時間不等人，早落地早收益。增量財政政策的實施要強化“快”字當頭，盡快實現政策目標。

結合明年經濟社會發展目標，中國應該實施更加給力的財政政策。社會各界對財政政策取向和力度的關注，是財政政策可以更好發揮作用的重要前提條件之一。現代宏觀政策發揮作用的機制之一就是預期管理。加大逆周期調節力度，是針對當前經濟形勢變化所作出的選擇，謀劃下一步的財政政策，必須因應經濟形勢的需要。

中國財政赤字率仍有提升空間。3%的財政赤字率處于較低水平。財政政策空間的大小的判斷首先需要立足國情。國情需要，國情允許，就可以進一步加大財政政策實施力度。借鑒國際經驗，進行橫向比較，可以讓我們更好地把握國情。財政政策的空間取決于債務的可持續性。理論上說，只要債務可持續，財政政策的力度就在合理的范圍內。

與主要經濟體和新興市場經濟體的政府負債率相比，中國政府的負債水平算低的。根據國際貨幣基金組織（IMF）的統計數據，2023年末20國集團組織（G20）的平均政府負債率為118.2%，其中日本接近250%，美國接近120%，法國、加拿大、英國都在100%或以上的水平，而中國按照包括14.3萬億元隱性債在內的全口徑債務總額計算，政府負債率為67.5%。這意味著中國政府負債仍有較大的提升空間。

判斷政府負債水平是否合適，不能只看負債，還要將負債和資產結合起來看待。中國地方政府債務形成了大量優質資產，而且是能帶來未來收益的有效資產。與主要經濟體和新興市場經濟體相比，中國政府的這種資產優勢決定了在同樣條件下，有著更大的負債空間。這也說明在同樣的政府負債水平下，中國政府有更大的財政政策空間。

在更大的財政政策空間中，財政政策推動經濟健康發展有更多的有利條件。因此，我們完全可以在進一步全面深化改革中，謀劃明年更加給力的財政政策。在更加給力的財政政策支持下，健全宏觀經濟治理體系，創造更加有助于改善實體經濟和金融資產質量的條件，推動中國經濟健康發展，讓經濟繁榮在資本市場繁榮上得到更加充分的體現。

（作者楊志勇為中國財政科學研究院院長、研究員）