本文原載《探索與爭鳴》2023年第12期，具體內容以正刊為準。

如果將《關于在全國推進城市社區建設的意見》（中辦發〔2000〕23號）作為我國城市社區建設的起點，那么城市社區建設至今已經歷了20多年的發展進程。在城市社區建設初期，其主要任務是在組織上、體制上初步完成社區的構型和以社區辦公活動用房為中心的社區硬件建設。而進入21世紀第二個十年，伴隨著國家由社會管理向社會治理模式轉變，城市社區建設開始進入到以社會治理為主題的發展階段。雖然中國的城市社區建設已初具規模，但社會各界仍對社區建設存在的諸多問題保持著某種客觀清晰的觀察研判，斷言中國的城市社區建設目前還處于發展的初級階段。

這一結論的依據在于，當下的城市社區建設尚存在著“不完整”的缺憾。吳良鏞先生曾針對城市社區不完整的問題，最早提出“完整社區”概念,他指出：“社區是人最基本的生活場所，社區規劃與建設的出發點是基層居民的切身利益。不僅包括住房問題，還包括服務、治安、衛生、教育、對內對外交通、娛樂、文化公園等多方面因素，既包括硬件又包括軟件，內涵非常豐富，應是一個‘完整社區’的概念。”從2019年開始，“完整社區”概念逐步進入政府政策行動視域，逐漸形成了較為系統的完整社區建設實驗的政策文件，并展開了初步實踐。

運用人民城市理念審視當下中國的城市完整社區建設，我們會發現，如何在社會治理和服務的語境下實現社區完整性意義上的發展升級，已成為當下社區治理問題的關鍵。從表面上看，“完整社區”似乎主要與社區硬件服務體系等有形的領域密切關聯，但實際上其包括了諸多復雜面向，尤其是與人民城市、人民至上，以及滿足人民群眾日益增長的美好生活需要等重大理論問題有著深度關聯，是建設人民城市最為重要的載體和依托。

完整社區建設為“共建共治”奠基

通過完整社區建設，可以奠定城市社區治理中“共建共治”的基礎，進而凸顯城市的人民性。理解“完整社區”，最容易將目光集中在社區服務體系等硬件建設上。毫無疑問，沒有真實的公共服務和市場化服務的設施和體系構建，完整社區的建設目標難以實現。

值得注意的是，在國家頒布的城市完整社區建設意見中，強調了社區硬件服務體系及服務設施建設的重要性，但是沒有局限于此，還將健全社區治理機制納入意見的核心部分。文件提出，“建立健全黨組織領導的社區協商機制，搭建溝通議事平臺，推進設計師進社區，引導居民全程參與完整社區建設。對于涉及社區規模調整優化、社區服務設施建設改造、社區綜合服務設施功能配置等關系群眾切身利益的重大事項，應廣泛聽取群眾意見建議。開展城市管理進社區工作，有效對接群眾需求，提高城市管理和服務水平。開展美好環境與幸福生活共同締造活動，培育社區文化，凝聚社區共識，增強居民對社區的認同感、歸屬感”。這實際上是將“共建共治”的治理原則納入“完整社區”建設的進程之中，通過基層社會共建共治的推進，努力滿足人民日益增長的美好生活需要，充分體現和彰顯城市的人民性。

從理論上看，“人民城市”理念與社區治理和服務之間存在密切關聯。對于新時代城市社區治理和服務體系構建而言，城市的人民性既是其實踐目標，也是一個真實而復雜的治理和服務的實踐過程。它不僅僅體現為在人民城市理念指導下，城市對居民所給予的宜居、宜業等制度性保障，更重要的還體現在，作為人民重要組成部分的城市居民，在城市治理中積極主動的參與。

黨的十九大所提出的“共建共治共享”社會治理理念，實質上就是倡導通過基層社會治理中“共”的邏輯，充分發揮居民的自主性和創造性，并將其納入具體的治理進程中來。但我們在把握治理實踐中諸多“共”的問題時會發現，對于一般意義上的城市社區治理而言，城市居民的治理參與始終存在著較為明顯的短板。與鄉村相比，城市社區居民普遍缺少主動參與的動力和熱情，也缺乏穩定的、帶有持續性的參與渠道。這意味著，作為人民城市建設的一個核心指標，城市居民的治理參與始終存在著諸多局限。

在這一意義上，我們可以說，雖然城市基層社會治理評價存在著多元指標，但其最核心的指標還是應首推城市居民的治理參與。而且“共建共治共享”治理目標的實現，不僅僅是一種理念傳輸，更是一個真實具體的實踐過程，往往會受城市社會不同的治理實踐樣態的影響和制約。因此，要想真正理解認識基層社會治理的復雜性，就必須從不同的社會樣態及條件出發，積極拓展城市居民參與社會治理的渠道，探討城市居民社會參與何以激發和延續，而完整社區建設恰恰能夠抓住這一要點。

完整社區建設推進居民“共享”

完整社區視域下的服務體系建設，可以推進城市社區居民真實的“共享”，進而滿足居民日益增長的美好生活需要。如前所述，完整社區建設提出的一個基本的前提，明確地指向當下城市社區治理和服務體系建設中的“不完整性”，這主要表現在城市社區服務設施和服務體系的不完整和不均衡。所謂不完整，主要是指社區范圍內公共服務體系和市場化服務體系的不完備，沒有形成以居民日益增長美好生活需要為直接導向的較為齊備的服務體系。無論是老齡少子化背景下諸多社會特殊群體的服務需求，還是一般社區居民普惠性的服務訴求，都難以得到滿足。所謂不均衡，主要是指在城市的老舊小區、棚戶區、城鄉接合部等區域，還存在著明顯的服務短板，難以滿足居民的基本物質生活和精神生活的需求，出現了城市特定空間范圍的“服務盲區”。尤其值得注意的是，上述這些特殊空間往往又是弱勢群體密集居住之地，存在著較為明顯的服務“漏點”，容易引發各種社會治理風險。

造成上述城市社區服務困境的原因是多元的。一方面，長期以來，在單位體制下城市的公共服務體系是與單位組織的空間高度同構的，很多公共服務設施都是依托單位組織的小公共性構建起來的，以單位人為服務對象，具有較為明顯的封閉性和排他性。另一方面，以發端于20世紀90年代的國家住房改革為背景，城市居民的住宅建設及服務主要由房地產商主導，這種以房地產開發為主的市場主導的建設及服務經營模式，雖然發揮了重要作用，但卻存在著較為明顯的使得各種社區服務資源配置不均衡的缺陷，與居民日益增長的美好生活需要契合度不高。此外，在城市化和郊區化的浪潮中，大量中產階層和年輕人群體遷往郊區，導致城市的中心空間—內城在某種程度上開始走向衰落。個人主義取向下城市社會家庭的小型化及原子化特征凸顯，而老齡化時代到來引發的社會活力的喪失也成為一個不爭的事實。這些都給城市的治理和服務帶來了挑戰。

從功能上看，這種城市社區治理和服務體系建設中的不完整和不均衡，直接后果便是居民在社區難以享受到各種服務，其日益增長的美好生活需要難以得到滿足，自然也就難以產生對社區的歸屬感和認同感。針對上述問題，城市完整社區建設首先應是一個健全社區服務和治理體系的“補短板”的問題。從人民至上的理念出發，也就是應努力解決社區居民的“急難愁盼”問題，整合動員各種資源，改善社區居民的居住環境，補齊社區服務設施的各種短板，不斷提升城市社區為民服務的水平。2023年7 月 24 日，住房和城鄉建設部、國家發展改革委等七部門《關于印發完整社區建設試點名單的通知》所指出，當下完整社區建設主要包括完善社區服務設施、打造宜居生活環境、推進智能化服務等方面，其重點應集中在持續推進老舊小區改造，抓好由“樓道革命”“環境革命”“管理革命”構成的三個“革命”，努力通過社區服務體系的再造，滿足居民的各種合理需求，從而實現完整社區的建設目標。2023年10月23日，民政部等十一部委印發《積極發展老年助餐服務行動方案》，試圖以發展老年助餐服務這一小切口撬動大民生，在帶有普惠性的老年人助餐服務廣泛開展的前提下，進一步加大對特殊困難老年人（指最低生活保障對象、特困人員、最低生活保障邊緣家庭成員等低收入人口中的老年人，以及獨居、空巢、留守、失能、殘疾、高齡、計劃生育特殊家庭等老年人）的助餐服務力度，從而使得社區服務真實地嵌入社區居民的生活世界，加快社區完整性和實體性建設實現的步伐。

完整社區建設與市域社會治理效能的提升

從市域社會治理角度審視城市完整社區建設，完整社區建設的推進無疑有助于市域社會治理效能的提升。在國家對市域社會治理的界定中，主要強調“市域”在國家治理中所具有的承上啟下的樞紐作用，認為“市域層面具有較為完備的社會治理體系，具有解決社會治理過程中重大矛盾問題的資源和能力，是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級，處于推進基層治理現代化的前線位置”。市域社會治理所強調的市域，主要包括城市行政管轄的全部地域，以城市為主，覆蓋鄉村。而從層級性的角度看，市域處于社會治理的“中位”節點，具有承上啟下的樞紐作用，既是國家治理大政方針的執行者和落實者，又是基層治理的引導者和推動者。將完整社區建設與市域社會治理結合起來看，我們會發現，完整社區建設對于市域社會治理水平的提升，主要是通過其基礎性、覆蓋性和化解性等功能性特征體現出來的。

一般說來，任何意義的市域，都是由數量眾多的具有極強基礎性意義的社區構成。社區不僅僅是一般意義上的空間區劃的產物，而且是一個真實的充滿溫情的生活空間，正如英國社會學家齊格蒙特·鮑曼在《共同體》一書中所言，社區共同體是一個“溫馨的地方，一個溫暖而又舒適的場所。它就好像是一個家，在它的下面，可以遮風避雨；它又像是一個壁爐，在嚴寒的日子里，靠近它，可以暖和我們的手……在共同體中，我們能夠互相依靠對方。如果我們跌倒了，其他人會幫助我們重新站立起來”。在這里我們可以看到，居民之間存在一種緊密的、相互依賴的人際關系，也可找到城市居民持久的和真正的共同生活。

同時，城市社區還是作為社會治理的一種基本單元而存在的。如果在社區空間內沒有建立起健全的、體系化的公共服務和市場化服務的設施和項目，便不可能發展成為完整社區，居民之間也不會產生密切的互動關系和參與行動，市域社會治理所追求的秩序和美好生活需要的滿足便無從談起。由此，我們可以循著治理和服務兩種密切關聯的路徑來切實推進市域社會治理。在城市社區服務體系構建的同時，尤其要注意社區治理中以城市居民為主體的“在地性社會力量”的培育。其中，社區居民的自主性參與往往是城市社區公共性構建最為重要的稀缺資源。我們這里所強調的社會在地性因素，一般也可以表述為在社區的社會性因素，主要是指在社區空間和關系體系范圍內，基于社區居民間面對面互動關系而建立起來的各種關系行動模式，集中表現為居民積極的社區參與。一般說來，在地性社會因素的存在，是社區保持活力和公共性的動力源泉。尤其是在城市社區面臨種種不確定性的背景下，由居民參與和志愿行動而生發的社會力量集中體現出城市的“人民性”。從社區治理所面對的真實問題出發，在突發事件刺激下，反而更能激發起社區居民的參與意識和參與行動。因此，社區居民參與絕不能僅停留在理念層面，而應從社區治理實踐過程中所遇到的具體矛盾和問題出發，使居民能夠切實參與到化解矛盾和問題解決的過程中，進一步提升社區居民在社區治理過程中的主人翁意識，與社區工作者和其他社區治理主體一同直面社區治理難題。

完整社區建設的難點和重點

當然，完整社區建設和落地也須注意一些可能存在和應該努力克服的難點，主要表現在：

其一，避免完整社區建設的“土木工程化”。毫無疑問，提升和完善社區服務體系需要一些真實的工程建設及資源投入。但如果我們忽略了完整社區建設的全面性，就簡單地采取由易到難的策略，將完整社區建設演繹成一個單一的土木工程，而不注意將其與以居民參與為主的軟件體系相嵌合，會導致完整社區建設成效甚微。如果缺少最為基本的居民社區歸屬認同運作及參與，那些硬件服務體系將無法與居民參與的軟件體系相銜接，從而使得兩種體系處于一種脫嵌的狀態，導致完整社區建設實質上的“不完整”。

其二，完整社區建設的又一難題在于，如何在完整社區建設的過程中，將政府、市場和社會的力量有機地聯結和嵌合在一起。眾所周知，社區轄區內的服務體系主要由政府提供的公共服務和市場提供的市場化服務，以及社區居民中自生的“互助服務”構成。從表面上看，上述幾種服務分屬于不同類型，具有不同的特質，但在社區治理及日常生活實踐中，三者往往是交融在一起的。因此，如何將政府、市場和社會的力量有機地聯結和嵌合在一起，是完整社區建設的關鍵。以前述的老年助餐服務行動為例，方案強調應建立“個人出一點、企業讓一點、政府補一點、集體添一點、社會捐一點”的多元籌資機制。這固然有眾人拾柴的考量，但更重要的意義在于，在政府和市場之外的社會力量參與，使得助餐行動充滿了社會關懷的溫度。

其三，要以類型化思維對城市社區進行劃分，概括提煉不同社會樣態背景下城市社區的類型化特征，并采取相應的模式選擇和對策回應。完整社區不可能采用一種模式鑄就，而應在人民城市理念的統領下實現一種在地性的社會治理和服務創新。21世紀初，德魯克基金會在《未來的社區》一書中曾對人類迄今的社區觀念進行反思，認為在相當一段時間內，“我們運用社區本能來彼此隔離、自我保護，而不是創建一個豐富多樣又互相交融的世界社區文化。我們尋找與自己最相似的人，目的是為了保護自己，與其他部分隔離開來。顯而易見，這條隔離之路不會帶領我們走向一個值得生活的未來。我們面臨的重要任務，是重新思考社區觀念，從目前封閉的保護主義走向開放，迎接全球化社區的到來”。

由此，我們可以斷言，城市社會治理中“人民性”的彰顯，既是共建共治共享治理格局推進所必需，同時也是其治理—服務目標實現真實的實踐路徑，它已成為當下基層社會治理實踐中一個具有根本性意義的立體性話題。這里所說的“立體性”，既體現為城市以社區居民為服務對象的制度性和政策性保障，還表現為城市居民在基層社會治理實踐中磨礪出來的治理主體性和能動性，從而使得當下中國城市的社區建設漸趨“完整”，最終實現真正意義上的治理升級。