本文原載《探索與爭鳴》2023年第12期，具體內(nèi)容以正刊為準(zhǔn)。

“人民城市人民建，人民城市為人民”這一經(jīng)典論述呈現(xiàn)了我國城市發(fā)展和治理的核心價(jià)值，即“人民性”。可以說，以這一理念來統(tǒng)籌和推動(dòng)城市治理、實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品公平正義配置，已成為當(dāng)前市域治理的核心戰(zhàn)略目標(biāo)。在當(dāng)前城市社會(huì)結(jié)構(gòu)日益分化、需求結(jié)構(gòu)各異、價(jià)值觀念多元的時(shí)代背景下，這一目標(biāo)的達(dá)成正面臨著艱巨的挑戰(zhàn)，需要改革者找到一種有效推動(dòng)多元治理并高效促成民主協(xié)商的新型治理方略。實(shí)踐證明，以全過程人民民主理念推動(dòng)治理創(chuàng)新，有助于從根本上破解治理難題，推動(dòng)基于人民性的社會(huì)治理共同體的構(gòu)建。

城市治理中的全過程人民民主及其多維功能

近年來，學(xué)術(shù)界已從多個(gè)維度深入探討全過程人民民主的豐富內(nèi)涵及其實(shí)踐路徑。研究發(fā)現(xiàn)，全過程人民民主以形式的豐富性、環(huán)節(jié)的完整性、參與的持續(xù)性為基本特征，有助于在當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)日益分化的時(shí)代背景下維護(hù)大多數(shù)人利益，更好提升社區(qū)居民的主體參與意識(shí)和公共精神。但總體來看，相應(yīng)討論仍較為籠統(tǒng)，缺乏對不同情境下全過程人民民主功能的細(xì)致辨析。筆者在經(jīng)驗(yàn)研究中發(fā)現(xiàn)，以全過程人民民主理念推動(dòng)城市治理創(chuàng)新，可以在不同場景實(shí)現(xiàn)豐富的治理功能：

一是實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的公平正義配置。在城市治理中要深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，就必然要求治理體系及時(shí)、有效回應(yīng)人民群眾的訴求，使不同群體都能公平分享改革成效。然而，這一改革目標(biāo)在當(dāng)前階層分化和需求分化的時(shí)代背景下恰恰面臨著艱巨的挑戰(zhàn)。這是因?yàn)椋环矫妫煌后w參與公共治理的機(jī)會(huì)和維護(hù)自身利益的能力存在差異，因此基層治理中很容易出現(xiàn)“偏好替代”的現(xiàn)象，即一部分敢于且有渠道表達(dá)自身利益的居民往往會(huì)替代其他居民的利益訴求，致使公共產(chǎn)品配置的受惠面“打折”。另一方面，不同群體對公共產(chǎn)品的配置存在差異化訴求，由于基層治理體系難以找到恰當(dāng)?shù)睦妗熬恻c(diǎn)”，因此更大范圍的需求難以得到有效回應(yīng)。

在這個(gè)意義上，全過程人民民主的治理模式有助于吸納社區(qū)多元利益表達(dá)，提供一種基于廣泛參與的利益均衡機(jī)制。在這種治理模式中，基層黨組織通過促進(jìn)不同群體間利益協(xié)商、推動(dòng)共識(shí)達(dá)成、尋求需求最大公約數(shù)等方式，以廣泛民主參與實(shí)現(xiàn)了有限公共資源對不同利益群體的最大限度回應(yīng)。換言之，全過程人民民主治理模式通過在公共資源配置的全流程引入廣泛的利益表達(dá)和利益協(xié)商機(jī)制，推動(dòng)了公共產(chǎn)品的公平正義配置。當(dāng)全過程人民民主實(shí)現(xiàn)這一功能時(shí)，其核心要義是要建立起具有廣泛代表性的民主協(xié)商機(jī)制，形成公共利益多元共決的基本制度框架。

二是推動(dòng)治理共同體建設(shè)。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)基層治理要“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度”，尤其是要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。可以說，如何在新時(shí)代背景下構(gòu)建守望相助、睦鄰友好的社區(qū)共同體已成為當(dāng)前基層治理改革創(chuàng)新的核心目標(biāo)。但相比于傳統(tǒng)建立在血緣基礎(chǔ)上的共同體而言，今天要在一個(gè)高流動(dòng)性的陌生人社區(qū)中建立新型共同體，無疑面臨著更為艱巨、復(fù)雜的挑戰(zhàn)。核心問題在于：如何在一個(gè)各種社會(huì)區(qū)隔不斷生成的當(dāng)代社會(huì)情境中，重建不同社區(qū)居民之間的關(guān)系紐帶？

全過程人民民主的重要功能恰恰在于，提供了一種以公共性為紐帶的新型社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建機(jī)制。這一機(jī)制以基層社區(qū)中的各類公共問題為聚焦點(diǎn)，依托居民區(qū)“三會(huì)”制度、黨建議事會(huì)等民主議事載體，在生活軌跡各不相同的居民之間建立起相遇、相識(shí)、相知的連接，并在此意義上促進(jìn)同理心、共情心的形成。這無形中為社區(qū)治理共同體的構(gòu)建提供了重要的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)心理支持。正是在這個(gè)意義上，全過程人民民主治理模式中的“過程”具有格外重要的意義——其為社區(qū)社會(huì)資本的快速培育和發(fā)展提供了重要機(jī)會(huì)，因而有時(shí)甚至比“結(jié)果”更重要。在最近的城市基層治理創(chuàng)新中，許多基層實(shí)踐者們顯然已經(jīng)意識(shí)到了這一點(diǎn)，并時(shí)常本著“過程重于結(jié)果”的思路推動(dòng)不同利益群體間的交流。就此而言，全過程人民民主在這一維度發(fā)揮功能時(shí)，如何以過程的豐富性建立廣泛社會(huì)連接，是政策設(shè)計(jì)者需要重點(diǎn)考慮的問題。

三是促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同感形成。某種意義上說，認(rèn)同感的形成是當(dāng)代中國城市治理的最終目標(biāo)。相比于物質(zhì)層面的優(yōu)化和改進(jìn)，社會(huì)認(rèn)同感屬于一種心理層面的歸屬感并伴隨著主體意識(shí)的生成，因而其形成更為不易。現(xiàn)代社會(huì)的認(rèn)同感只有在公眾深度參與城市治理的過程中才能逐步形成。換言之，社會(huì)認(rèn)同感的形成與參與機(jī)制的構(gòu)建密不可分。

在城市基層社會(huì)治理實(shí)踐中，全過程人民民主治理模式，為公眾深度參與公共活動(dòng)并切身感受公共福祉的提升提供了重要渠道。不僅如此，全過程人民民主的實(shí)踐，還為居民更好發(fā)揮當(dāng)家作主作用提供了制度性支持。就此而言，全過程人民民主也為社會(huì)認(rèn)同感的培育提供了重要的路徑支持。這也意味著在促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同感這一功能維度，全過程人民民主的重要作用在于增加公眾的參與機(jī)會(huì)。

在治理實(shí)踐中，上述不同維度的功能發(fā)揮往往需要得到多方面改革配套機(jī)制的保障。例如，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品公平正義配置的功能需要得到公共服務(wù)體系改革的支持，尤其是改變傳統(tǒng)的技術(shù)主義公共產(chǎn)品配置模式；推動(dòng)治理共同體建設(shè)的功能需要得到基層民主協(xié)商制度的充分支持，這樣才能為共同體形成提供網(wǎng)絡(luò)支持；促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同感的功能則需要拓展公眾參與機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)參與式認(rèn)同構(gòu)建。

以全過程人民民主理念破解人民城市建設(shè)關(guān)鍵瓶頸

以全過程人民民主理念推動(dòng)城市治理創(chuàng)新，有助于在許多關(guān)鍵領(lǐng)域破解傳統(tǒng)治理難題。其核心機(jī)理在于：一方面，此理念高度關(guān)注“人民性”，有助于修正傳統(tǒng)自上而下的績效主義政績觀，更好地推動(dòng)各級(jí)公共部門“眼睛向下”；另一方面，這一觀念聚焦“過程”，在很大程度上修正了“以結(jié)果論英雄”的行政發(fā)包制局限，有助于提升公共服務(wù)與治理的精細(xì)化水平。從實(shí)踐維度來看，一些改革前沿城市正運(yùn)用全過程人民民主理念破解市域治理中的關(guān)鍵瓶頸。

一是破解公共服務(wù)供給中的資源錯(cuò)配難題。所謂“資源錯(cuò)配”，指由于公共服務(wù)供給方與需求方之間存在信息不對稱，前者基于錯(cuò)誤的需求分析而供給公共產(chǎn)品，由此導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)。這一現(xiàn)象在目前的城市治理中有一定的普遍性，主要原因是隨著社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的分化和人口高速流動(dòng)，居民需求信息的準(zhǔn)確獲取面臨不少技術(shù)難題。而全過程人民民主理念則要求在公共服務(wù)供給的全流程廣泛聽取公眾意見，這有助于破解公共服務(wù)中的信息獲取難題，更高效地推動(dòng)需求與供給對接。例如，上海市近年來在社區(qū)更新領(lǐng)域不斷優(yōu)化傳統(tǒng)投入模式，逐步將職能部門定方案的方式，改革為在全流程聽取居民意見的新做法，這種新模式因兼顧了各方需求而得到居民廣泛擁護(hù)。

總體來看，全過程人民民主理念推動(dòng)下的公共服務(wù)改革正在促成以需求為導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)流程再造。其主要表現(xiàn)為：其一，廣泛的公眾討論成為公共服務(wù)供給的前置環(huán)節(jié)，以此實(shí)現(xiàn)以人民為中心的服務(wù)供給和公共資源的優(yōu)化配置。其二，普遍的公眾監(jiān)督成為公共服務(wù)“落地”的重要修正機(jī)制，公眾意見成為公共服務(wù)供給方式在實(shí)踐中不斷調(diào)適的重要推動(dòng)力量。其三，以公眾意見收集為著力點(diǎn)的后評(píng)估機(jī)制成為公共服務(wù)持續(xù)更新的推力，如在城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，各類群眾評(píng)估意見成為新一輪服務(wù)投放的重要參考依據(jù)。可以說，這種流程再造已經(jīng)成為中國大城市市域治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

二是推動(dòng)城市治理中的公共性建設(shè)。當(dāng)前，構(gòu)建共建、共治、共享的社會(huì)治理共同體已成為市域社會(huì)治理的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就必須形成穩(wěn)定的公共性領(lǐng)域，促使個(gè)體融入現(xiàn)代社會(huì)公共生活。在轉(zhuǎn)型期個(gè)體自主性不斷萌生的時(shí)代背景下，前述目標(biāo)顯然會(huì)遇到不少艱巨的挑戰(zhàn)。從操作層面來看，要推動(dòng)公共性的成型，就需要各級(jí)政府進(jìn)一步向社會(huì)領(lǐng)域放權(quán)，從而不斷提升公眾參與公共事務(wù)的積極性與動(dòng)力。但在漸進(jìn)式改革的背景下，如何在放權(quán)的同時(shí)確保“社會(huì)生活實(shí)現(xiàn)秩序與活力的有機(jī)統(tǒng)一”，就成為重要挑戰(zhàn)——尤其是如何避免“一放就亂,一收就死”的改革瓶頸，更是難題重重。

在這一時(shí)代背景下再來看全過程人民民主的實(shí)踐探索，就能從中看出重要的改革意涵。由于全過程人民民主強(qiáng)調(diào)圍繞公共事務(wù)組織公眾廣泛參與共同體構(gòu)建，從而為公共性的形成提供了重要的制度基礎(chǔ)。各地在推進(jìn)全過程人民民主基層探索時(shí)普遍注重推動(dòng)居民圍繞日常生活中的問題循序漸進(jìn)開展共治，在此過程中逐步為居民形成民主議事的規(guī)則意識(shí)提供各種支持，并以黨建引領(lǐng)等舉措控制放權(quán)過程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)——這些做法為基層民主協(xié)商中的公共性有序構(gòu)建提供了重要支持。質(zhì)言之，全過程人民民主的基層協(xié)商制度體系，既為有序放權(quán)提供了支持，又提供了秩序把關(guān)的重要機(jī)制，因而成為當(dāng)前城市社會(huì)公共性構(gòu)建的重要途徑。

三是促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。如前所述，作為過程的民主協(xié)商有助于在不同人群間建立起連接，并推動(dòng)公眾基于共治活動(dòng)而對區(qū)域社會(huì)形成認(rèn)同。這一功能的潛在效果是為城市治理部門更好推動(dòng)社會(huì)團(tuán)結(jié)提供支持。比如，在流動(dòng)人口集聚的城鄉(xiāng)區(qū)域，基層政府通過推動(dòng)流動(dòng)人口與本地人口共同商議公共事務(wù)（如活動(dòng)場館的設(shè)置及活動(dòng)安排），推動(dòng)流動(dòng)人口不斷融入本地社區(qū)；在一些網(wǎng)約車、快遞小哥集聚的地區(qū)，基層政府通過引入這些力量參與民主協(xié)商議事，逐步推動(dòng)這些高流動(dòng)性新就業(yè)群體與本地居民間建立起有機(jī)連接。

這些做法以基層民主協(xié)商議事為載體，使不同群體在同一時(shí)空結(jié)構(gòu)中相互接觸、共同表達(dá)意見并達(dá)成共識(shí)，有效推動(dòng)了跨越職業(yè)、階層的社會(huì)互動(dòng)，為社會(huì)團(tuán)結(jié)和共識(shí)的達(dá)成提供了重要基礎(chǔ)。立足于當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程，以全過程人民民主理念和方法推動(dòng)社會(huì)團(tuán)結(jié)、凝聚共識(shí)顯然是未來改革的重要議題。

全過程人民民主實(shí)踐的相關(guān)改革有待拓展

以全過程人民民主理念推動(dòng)人民城市建設(shè)，有助于在深層次上重塑公共服務(wù)與治理的流程與機(jī)制，對于市域社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要意義。遺憾的是，當(dāng)前許多改革仍主要集中于基層民主協(xié)商議事的特定領(lǐng)域，還未以此為突破點(diǎn)形成整體布局、系統(tǒng)施策的新型治理模式。未來改革可以嘗試在以下維度拓展：

首先，“全過程”改革理念還有進(jìn)一步開拓空間。筆者在調(diào)查中了解到，目前基層治理部門主要是從公共事務(wù)全環(huán)節(jié)的意義上來理解“全過程”，因而強(qiáng)調(diào)在公共服務(wù)或治理活動(dòng)的事前、事中、事后引入公眾討論。這種理解忽略了在更大范疇內(nèi)城市治理“全過程”的一些豐富內(nèi)涵。實(shí)際上，“全過程”也可以理解為自下而上逐層議事并相互銜接，最終推動(dòng)公共資源（政策）優(yōu)化配置的過程。就此而言，“全過程”人民民主體現(xiàn)為從居村至片區(qū)、片區(qū)至街鎮(zhèn)、街鎮(zhèn)至區(qū)的逐層銜接之民主協(xié)商議事機(jī)制。

這一“全過程”民主協(xié)商議事鏈條一旦形成，將有助于自下而上更好地形成公共意見，使人民群眾利益和觀點(diǎn)得到充分回應(yīng)。從這個(gè)角度來看，當(dāng)前許多改革主要集中于居村層次，在其他層次的探索仍有待增強(qiáng)。未來，不妨結(jié)合“十五分鐘生活圈”的打造活動(dòng)，以推動(dòng)片區(qū)層次的民主協(xié)商議事機(jī)制建設(shè)，從而推動(dòng)城市更新與協(xié)商民主深度結(jié)合，探索街鎮(zhèn)層次的有效民主協(xié)商議事機(jī)制，并將其與政府公共決策活動(dòng)深度對接。

其次，全過程人民民主的深入實(shí)踐需要得到專業(yè)化支持體系保障。相關(guān)田野研究發(fā)現(xiàn)，諸如社區(qū)更新、停車資源配置、老舊社區(qū)加裝電梯等公共治理活動(dòng)，都需要許多專業(yè)知識(shí)和技術(shù)支撐。在這類事務(wù)的民主協(xié)商中，如果沒有第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的支持，單純依靠居民的積極性和善意往往很難有效推進(jìn)相關(guān)工作。不僅如此，復(fù)雜事務(wù)的民主協(xié)商議事過程本身也需得到專業(yè)力量支持——唯其如此，民主協(xié)商的規(guī)則設(shè)計(jì)、議程設(shè)置和議事過程才能更好發(fā)揮作用，使得廣泛討論基礎(chǔ)上的民主協(xié)商更具普遍代表性。可見，全過程人民民主理念要深入實(shí)踐，不僅需要細(xì)化相應(yīng)制度支持，更需要形成一系列政策實(shí)踐的專業(yè)“工具箱”。

最后， 全過程人民民主實(shí)踐需要深度嵌入城市公共產(chǎn)品配置的關(guān)鍵領(lǐng)域。當(dāng)前一個(gè)普遍共識(shí)是，我國主要城市的城市更新已從“存量”領(lǐng)域進(jìn)入“增量”領(lǐng)域，大量社區(qū)也逐步進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、房屋維修的高峰期。在這些重要的城市公共產(chǎn)品配置領(lǐng)域，如果充分發(fā)揮全過程人民民主的制度優(yōu)勢，就可以在更好回應(yīng)人民需求的基礎(chǔ)上推動(dòng)普遍性的社會(huì)認(rèn)同感形成。但客觀來看，目前這些重要改革進(jìn)程主要由住建及工程領(lǐng)域的職能部門在推進(jìn)，而這些職能部門在城市更新過程中往往更關(guān)注資源配置效率、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營成本等技術(shù)性問題，相對而言對全過程人民民主理念的有效踐行缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。有鑒于此，未來的改革需要在黨建引領(lǐng)制度支持下，不斷將全過程人民民主相應(yīng)制度設(shè)計(jì)融入這些領(lǐng)域，從而推動(dòng)民主實(shí)踐與民生工程深度結(jié)合。

總體來看，以全過程人民民主理念推動(dòng)人民城市建設(shè)將是未來一個(gè)階段城市治理體系現(xiàn)代化的重要制度進(jìn)程。不斷探索這一進(jìn)程的組織制度和文化支持，無疑是當(dāng)代中國治理創(chuàng)新的重要內(nèi)涵。