本文原載《探索與爭鳴》2023年第12期，具體內容以正刊為準。

城市化既是推進現代化的核心動力，又是衡量現代化進程和質量的關鍵表征。在中國式現代化實現自我確證并邁向新征程的背景下，中國式城市化的目標愿景、治理方案和推進路線是什么？從習近平總書記提出“人民城市”理念，到黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現代化”，再到黨的二十大報告進一步明確兩者的實踐要求，提供了從頂層設計上思考這些問題的重要線索。目前，學術界的相關研究相對還就事論事，或者從價值層面闡發人民城市理念的規范性要求，或者從技術層面演繹市域社會治理現代化的操作性議題，缺乏對人民城市、市域治理與中國式現代化內在邏輯的追問。本文的基本觀點是：人民城市、市域社會、治理現代化已經勾勒出中國式城市發展新模式的整體框架，其核心是遵循中國特色社會主義的實踐邏輯，重新定位城市功能，整體回應市域社會發展中出現的全新議題；建設人民城市、推進市域社會治理現代化需要明晰其內在邏輯，通過構建市域社會共同體為中國式現代化提供基礎支撐和強大引擎。

人民城市的發展邏輯

何謂人民城市？自2015年12月中央城市工作會議以來，習近平總書記先后提出“人民城市為人民”“城市是人民的城市”“人民城市人民建”等重要論斷，構建了人民城市理念的核心內容。在此論域下，人民城市理念不僅有了明確的現實問題指向，而且與“轉變城市發展方式”“提高城市治理能力”等戰略命題緊密關聯。將城市的目的、權屬和動力全部歸結于人民，屬于本體論層面的闡釋，其事關戰略命題，亦表明建設人民城市是一項整體性任務。因此，僅僅基于道德情懷去追尋城市的人民性，或者把人民城市建設等同于落實若干標志性的民生項目，都是不夠的。從根本上說，人民城市理念是中國共產黨對社會主義城市的本質揭示和整體想象，指明了新時代中國特色社會主義城市的發展邏輯和必然趨向。

“城市生活從一開始就被人們拿來與鄉村生活相比較，比較的結果是，城市在每一個方面都被視為理想化的鄉村的對立面。”對照鄉村來定義城市，把城市作為發展的理想之地，這是當下認識城市的普遍方式，可反映各國城市化和現代化的一般規律。但在唯物史觀看來，城市的本質應當取決于其所處的歷史環境和所依托的生產方式。既然資本主義運作規律導致城市一極“是財富的積累”，另一極“是貧困、勞動折磨、受奴役、無知、粗野和道德墮落的積累”，那么社會主義城市就要恢復歷史正義，真正變成人民的理想家園。

對于這一點，中國共產黨從著手布局大城市的治理時就有著自覺認識。毛澤東明確指出，“城市已經屬于人民，一切應該以城市由人民自己負責管理的精神為出發點”，“城市一經由我們管理，就必須有計劃地逐步解決貧民的生活問題”。需要強調的是，對于走“農村包圍城市、武裝奪取政權”革命道路的中國共產黨來說，“人民是創造歷史的主體”在這時已經不只是理論信條，更是由弱到強一路積累起來的共同經驗。在這個基礎上，拓展城市的人民性自然成為社會主義制度的規范性要求和中國式現代化的內生性需求。而以人民性超越資本主義城市，以現代性領先鄉村，則構成中國式城市新模式的時空坐標。當代中國的城市發展邏輯正是在這樣的坐標中生發延展的。進一步厘清這個邏輯，需要以近代中國的困局為起點，那是一個“挨打”“挨餓”“落后”交織糾纏的“死結”，其中任何一個問題的解決都會遭遇另外兩個問題的掣肘。破解這個困局的愿望形塑了中華民族的整體意志，也注定中國共產黨承擔的必然是一個總體性使命，即把建設民族國家、發展現代生產力、改善人民生活作為一個過程的三個面向。

城市作為工人階級的聚集地，既是支撐新政權的基礎，也是統籌推進各項事業的戰略空間。新中國成立伊始，社會主義理想和“一盤散沙”“一窮二白”的現實共同塑造了中國共產黨的城市社會改造方案。城市先用“包起來”的政策保證民眾工作和生活出路，再按“組織起來”的原則整合基層社會，以“集中起來”的思路啟動工業化進程。這場改造不僅迅速凝聚了人心、穩固了政權，而且建立起了具有現代性的生產關系，從而盤活了近代中國的“死局”。緊接著，國家通過強化“集中”加快工業化進程，建立起了總體性支配體制，按照高積累、低消費的原則對城鄉資源進行提取和再分配，形成了農村補貼城市、城市聚焦工業、控制城市規模的格局。這個過程雖然在一定程度上固化了城鄉差距、延緩了城市化進程、造成了城市建設失衡，但在保障人民基本生活的前提下，充分調動了城市生產潛力，用不到30年時間建成了相對完整的民族工業體系，基本解決了“挨打”的問題。

隨后的改革開放是國家向城市分權，城市向市場、社會放權的過程，旨在“以經濟建設為中心”全面推進現代化建設。這時，城市的集聚效應和消費屬性得到重視，人口和生產要素流動逐步放開，住房商品化更是帶動了土地的市場化開發。于是，“城市經營”成為潮流，招商引資如火如荼，產業集聚與人口集聚相互涌動，新區建設和舊城改造轟轟烈烈，城市化由此進入了加速發展時期。盡管增長沖動和資本驅動導致了一系列新的城市問題，但城市稱職地充當了“增長機器”，支撐起了小康社會建設，并且喚起了人民對美好生活的向往。

當今中國已經堪稱“城市中國”。2011年末，全國常住人口城鎮化率首次超過50%。到2022年末，這個比例達到65.22%，與1949年末的10.64%相比更加不可同日而語。城市在帶動中國式現代化奇跡般躍升的同時，也根本上改變了自身角色和內外環境。

其一，城市角色發生轉變。接近2/3的人口工作生活在城市，意味著城市從實現人民根本利益的工具，變成了人民生產生活的核心空間和滿足美好生活需要的家園。全面回應人民美好生活的需要，不僅事關城市正義，而且成為發展和穩定的大局本身。

其二，城市區位結構發生轉變。隨著人口從鄉村向城市流動的勢能減弱，觀察城市區位的基點也從城鄉關系轉向了“城城關系”；交通和通信技術的變革不僅連接了城市體系，也增強了城市區位的相對性。于是，在城市集聚要素的方式中，“城市汲取鄉村”的絕對優勢讓位于“城與城競爭”的比較優勢，一座城市的競爭力越來越依靠其塑造差異化空間的人文理念、創新能力和服務水平。

其三，城市發展動能發生轉變。隨著城市的創新能力和消費效應愈發受到重視，城市競爭從“招商引資”轉向了“招才引智”乃至“搶人大戰”。其表明在城市發展邏輯中，“城興人、人興業、業興城”的路徑正在凸顯，人的因素被放置到城市動力結構的優先位置。

其四，全球城市競爭格局發生轉變。從全球范圍看，城市發展的決定力量正在從自然區位和低成本優勢轉向提升環境質量、生活品質以及培育城市精神，那些注重回應人的需求的“人性化城市”，如今更受資本、技術和勞動力等要素的青睞。中國經濟正在向高質量發展轉型，通過彰顯社會主義城市的人民性贏得全球競爭優勢面臨重大契機。

基于上述轉變，國家布局人民城市建設自然不是“老調重彈”，而是順應時勢的必然選擇。綜上，如果單從現象看，新中國的城市化進程確實具有明顯的階段性特征，每一個階段都承載著特定的國家治理目標，打上了國家主導的烙印。但僅把中國城市概括為“國家城市”，雖然能夠反映城市蘊含的“國家內涵”，卻不能厘清貫穿于城市發展各階段的歷史邏輯。事實上，中國城市化進程不是國家隨意切割出來的一個個孤立階段，而是在國家戰略謀劃與城市自身發展規律相互作用下環環相扣向前推進的連續過程。在貧窮落后的歷史起點上，實現現代化作為全民族的整體意志，內蘊著人民根本利益和現實利益之間的巨大張力，這個張力驅動社會主義國家以其應有的理性統籌謀劃實現多重目標的優先次序，從而形成了中國式城市化道路的特有邏輯。

就此而言，中國城市作為彌合人民根本利益與現實利益張力的空間載體，同時受到人民根本利益與現實利益之間張力的驅動。隨著現代化的推進，城市發展從堅守保障基本民生、避免兩極分化的底線，逐步走向了以回應人民美好生活需要、實現全體人民共同富裕為主線。在這個過程中，城市的人民性與現代性正在從外源性的機械組合轉化為內生性的有機融合，而人民城市理念的系統化提出，正是在新的歷史條件下對中國城市發展規律的敏銳洞察和理性自覺。

市域社會的生成及其挑戰

厘清人民城市內含的發展邏輯，是為了更好地開展人民城市的建設實踐。而建設人民城市，還需要把人民城市從概念還原為實體，弄清其空間尺度、結構形態和多元行動者，關注資本、權力和國內外經濟秩序對城市建設的影響，以及城市發展成果在不同人群中的分配、人們之間的現實關系和國家職能，這就進入了“市域社會”論域。之所以說是“市域社會”而不是“城市社會”，是因為后者通常以城市建成區為邊界并且強調與鄉村社會的差別，只能體現“市民城市”的格局，卻不見“人民城市”的使命。令人遺憾的是，目前關于“市域社會治理現代化”的研究主要圍繞“市域”和“社會治理”展開。其實，無論是把建設人民城市等同于建設“市民城市”，還是推進市域社會治理現代化卻不問“市域社會”，皆有偏誤之處。唯有從深入認識“市域社會”切入，建設人民城市和創新市域社會治理才不會失焦。

理解人民城市與市域社會的關聯，須從把握城市的“人民性”入手。“人民”和“社會”一樣，多年來使用場景繁多，內涵卻模糊不清。實際上，這兩個概念系出同源，都是現代化的產物。工業化打破了傳統“神性”團體的束縛，使獲得獨立性和自主性的個體越來越多。他們之間自發自愿地結群和交往，就構成現代意義上的“社會”。他們作為一個集合成為國家政治合法性的來源，就是“人民”。正因如此，“人民”和“社會”都常被用來特指那些由普通大眾組成的集合以及其中蘊含的易被忽視的力量，而承認和擴大這種力量，實現全人類的“大團結”，也成為進步力量的政治訴求和理想愿景。馬克思把共產主義社會設想為“自由人的聯合體”，即是其中的典范。

在馬克思那里，人民作為創造歷史的主體，既不是自由主義者的抽象概念，也不是受資本驅動的“市民”，而是具體地生活著的、在特定階段上推動歷史進步的社會成員，其主體部分是“勞動者階級”。以引領社會革命為己任的中國共產黨所定義的“人民”，其范圍雖然隨著革命的中心任務而有所變動，但總體上是從核心的“工農聯盟”外延至最大多數的社會階層及其成員，并且把黨和國家的人民性具體化為既代表最廣大人民的根本利益，又關心群眾“急難愁盼”的切身利益。大致說來，這兩種人民利益分別呼應了一個美好社會必須兼備的“公共性”和“社會性”，而國家治理現代化則是完善其實現方式的必經之途。可見，在中國，“人民”固然是一個總體性的政治概念，但同時有著明確的社會內涵和階層包容性，并且具化為人民的根本利益和現實利益，這就為創造美好社會提供了足夠的實踐指向和操作可能。

城市其實就是孵化并且賦能“人民”和“社會”的場所，馬克思恩格斯不僅充分肯定其對階級生存和社會發展的作用，而且認為城鄉分離只是社會大分工的結果， “消滅城鄉之間的對立是共同體的首要條件之一”。如果說西方城市有著市民自治的傳統，中國城市則向來與國家政權融為一體。新中國成立以來，國家始終按照“全國一盤棋”的原則處理城鄉關系，城市既享有農村的支持，也承擔著發展全國人民根本利益的使命。

由此再去反觀“人民城市”，就有著由里及外的三層含義：內層是一座城市的建成區及其全體居民，這是通常所指的“城市社會”，主要作為經濟、社會、文化上的空間實體；中間是一座中心城市管轄的行政區域，包括區域內的大中小城市和所有農村，這就是以城市為中心的“市域社會”，納入了政治屬性；外層是一座承載國家治理目標、服務于全國范圍最廣大人民利益的政治城市，這座城市的土地為國家所有，其建設也得到全國各地的資源支持。這三層城市定義都是事實，都應當包括在人民城市的視域之內，這既是由中國特色社會主義城市發展邏輯決定的，也是與城市運行的“中心—外圍”“集聚—輻射”機制相吻合的。

然而，究竟哪一層才適合作為人民城市建設的操作范疇？人民城市當然要首先關注城市發展質量、回應市民多樣化需求。但如果僅止于此，則等于把人民城市窄化為“市民城市”，從而延續城鄉差異，漠視總體性責任，這不符合社會主義的城市正義觀。如果完全讓城市服務于全國最廣大人民利益，又無異于把城市變成徹底的“國家城市”，無視了城市的地方性和自主性，也沒有可行性。筆者以為，當下最合理的人民城市建設空間應該是取其中間層，以市域為參照，把中心城市及其周邊腹地作為一個完整社會生態體系進行整體性建設。其合理性在于：一可兼顧人民城市的內外責任，以建設中心城市為動能，推進城鄉融合發展、經濟社會與生態環境良性循環；二有充裕的地方資源、多樣化的空間載體和社會主體可以調動，使城市兼具“全球連接性”和“地方根植性”，更具活力也更好發揮樞紐功能；三有在國家治理中發揮中間樞紐作用的城市黨委政府做統籌，既有足夠權威在市域總攬全局、協調各方，又可利用地方立法權及時建構或改變規則，增強市域社會應對內外環境變化的適應性、靈活性。

目前關于市域社會治理現代化的研究，大多贊成把“市域”界定在城市所轄行政區域內，“包含城市規劃區，也包含范圍內的鄉鎮街道和農村區域，屬于更大范疇的復雜社會系統”。從社會學角度看，“所謂市域，當視為包含一定鄉村在內的自成一體的空間體系，聚集了一定規模的人群，內部形成了相對完整的分工和交換體系，同時在全球分工體系中居于特定的位置”，由此就可延伸出市域社會的內涵。現實地看，過去在總體性支配體制下，人口流動被嚴格限制，城鄉之間壁壘分明，市域罕有一體化的社會內涵。改革開放以來，各種剛性的行政界限或被打破或轉為彈性界限，市域開始形成多樣化的社會連接和關系形態：道路、通信等基礎設施已經相對勻質地延伸到各處村落，空間一體化框架基本形成；由市場、生計與交往驅動的流動性全面蔓延，經濟、社會和文化生活的一體化連接不斷拓展；城鄉之間公共服務體系、社會保障體系、生態環保體系、信息傳播體系的統合，也在催生市域一體化的公共生活。

如今，村莊和城鎮的大多數居民主要依靠城市獲取就業機會和收入，城市的輻射面經由產業轉移、人員往來和信息傳播波及區域各個角落，市域作為一個真實的社會場域，不斷演繹著更大范圍的生活連接、更加復雜的社群分化與組合。由此，鄉村因為搭上了城市的節點而連接全球，更加有了振興的希望；城市也因為連接鄉村而獲得發展腹地，實現了生活必需品的基本自足；城市之間的競爭開始影響市域社會的興衰走向，鄰近的大中小城市相互組建城市群，以“抱團取暖”方式共同應對外部挑戰。凡此種種，表明市域社會作為多元行動者在謀生與活動中自發推演的空間型構，在適應外部變化和調整內部結構上具備了一定自主性，市域社會生活的基礎結構已基本形成。

然而，市域社會顯然也是中國過往發展中不平衡不充分格局的縮小版，全國范圍的發展成就和矛盾問題幾乎都在市域社會有所反映。比如，計劃經濟時期形成的一些身份壁壘和城鄉差別化制度安排仍然似一扇“玻璃門”存在；市域內部的競爭不時顯得激烈和無序，“增長機器”意義上的城市一邊無序蔓延，一邊通過各種機制設置向農村和農民轉嫁風險，帶來了城市空間碎片化、城市風險郊區化、遠郊農村空心化等困境；即便在城市中心區，依然存在不同程度的“空間極化”“社區隔離”“身份排斥”等問題；患有“紳士化潔癖”的城市由于忽略不同社群的共生關系，對待底層就業人口和流動商販的政策不友好，造成外來青年人群的生活成本升高，容易引發人們對“進入都市的權利”的擔憂。

概括來說，上述現象突出表現在三個層面：一是人民生活品質依然受限，各類安全風險在市域交疊共生，城區病態和郊區衰落交叉互生；二是多維度的發展不平衡仍然存在，而資源錯配是制約城市建設質量和市域社會融合發展的根本；三是基層治理“內卷化”突出，由于身處“碎片化”空間且制度上難以“自給”，不少基層選擇在事務性應對上開展“創新競賽”卻無法實現結構性變革。

人民城市的社會治理之道

本文討論的焦點不在于人民城市的人民性應當如何理想化地展現，而在于人民城市的“人民性”實際是如何實現的、未來將會如何實現。人民性內在于社會主義制度和經濟社會發展需求，參與中國式城市定義和城市塑造，早已進入歷史的實踐進程。在貧窮落后的歷史條件下，滿足人民現實生活需求與推進現代化所需積累之間的矛盾，也即人民現實利益與根本利益之間的巨大張力。這個張力決定了不同時期推動發展的優先次序，也塑造了中國的城市形態和城鄉關系。如今，中國發展的物質基礎和制度保證得到極大改善，人民美好生活需要已成為全面推進中國式現代化的現實依據和創新動力，這使得人民根本利益開始向現實利益回歸，城市的現代性與人民性進一步融合，由此開啟了人民城市建設的新時代。可見，實現城市人民性是一個客觀條件約束下的探索攀爬過程。

新時代的人民城市建設仍將遵循自身發展邏輯，“從中國特色社會主義總體框架來認識和把握”，這要求人民城市建設的視野需要放眼于“市域社會”。依此邏輯，“市域社會”就是建設“人民城市”和推進“市域社會治理現代化”共同的行動場域，兩者必須也必然相互銜接，共同承擔構建市域社會共同體的新使命。人民城市理念推動城市回歸人民生活家園的本源意義，這界定了鄉村與城市的平等地位，為實現市域社會融合發展指明了目標方向。而市域社會治理現代化內含著動員市域各方行動者共建共治共享的制度創新要求，當然要以人民城市的建設目標為依據。這就是說，人民城市建設既是市域社會治理的“治理目標”，也要通過推進市域社會治理現代化才能更好實現。

就此而言，加快推進市域社會治理現代化，必須按照人民城市的建設規律，以實踐的人民性為“道”，以道馭術，以術明道。通過充分發揮城市“化人”的作用，著力構建市域層級統籌有力、基層治理扎實有效的多層級、多領域的共建共治共享格局，使人民在主體性參與的實踐中共同創造社會文明新形態。

其一，確立城市總體性思維。把城市視為有機整體，統籌市域發展與安全，帶動“五大建設”均衡協調發展，反映的即是總體性思維。這要求行動者“不僅要關注單一改革進程內的技術問題，更應該關注多進程之間的相互銜接與匹配”。為此就要理解，社會的總體性特征源于人類需求的有機性，基于生產關系和多樣化生態中的相互依賴。因而，要想統籌謀劃人民城市的功能提升與全面拓展，要使社會治理在市域層級和市域空間兩個維度中找準“關聯機制”，就必須回歸本源，以人民為中心，以各階層人民的美好生活需要為牽引。這也正是中國特色社會主義制度建構和完善的內在依據。

其二，構建社會共生型治理。現代化的內生動力，在于使成分復雜、類型各異的社會因子立足同一共同體，實現互惠共生、合作共贏。因而市域社會作為一個整體，與基層社區多樣性相輔相成，后者是前者的活力之源，前者是后者的秩序引導。與之相對應，市域社會治理與基層社區治理之間并不是替代關系或者競爭關系，而是功能有別、相互支撐的總體協調關系，也即“大治理”和“小治理”的關系。基層社區治理重在維護和促進基于日常生活的社會連接，為此需要發現、梳理、修復群眾生活中的共生鏈條，解決困難群體的“急難愁盼”問題，確保“一個也不落下”，這就是切實維護群眾切身利益。市域社會治理作為基層社區治理的整體提升，應重點疏通并拓展銜接社會系統各部分的關聯紐帶，致力于擴大協商參與、組織集體行動、培育社會公共精神，以此促進社會團結、增進人民共同利益。

其三，推進市域行政體制改革。市域層面在國家治理中處于中間樞紐位置，但也可能成為社會治理的“中梗阻”。基層治理創新已經行之有年，而近年來“內卷化”問題不斷暴露，這不是因為社會治理重心下沉，而是因為市域層面既沒有及時把基層治理創新經驗吸納為制度性要素鞏固下來，也鮮少為基層治理實現結構性突破提供創新性制度供給。“條塊矛盾”一直是困擾基層治理的“心病”，黨建引領雖然使其得到緩解，但畢竟還屬于“軟辦法”，行政權力才是“硬約束”。諸如此類的基層問題，唯有通過市域層面的行政體制改革才能得到根治。

其四，強化市級黨委統籌協調。黨的全面領導是保證人民城市人民性的根本，是貫徹總體性思維的化身，也是連接市域各級各類行動者的組織紐帶。歷史地看，正因為中國共產黨“將民生福祉與國家建設緊密相連”，中國式現代化才能引領社會預期、凝聚社會力量、增強發展信心，從而創造經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡。現實地看，市級黨委作為“超越政黨政治、行政的制度性統合器”，要在市域范圍更好發揮總攬全局、協調各方作用，集中力量解決重大矛盾問題，并且通過創新社會政策、推動行政改革、均衡配置公共資源，使中心城市的集聚效應與輻射效應相得益彰，城市與鄉村優勢互補，空間與技術、人才、包容性有機組合。同時，要進一步完善上下聯動、左右協同的黨建工作機制，為各級各類治理主體增強協同性提供系統支撐。

市域空間作為當今中國社會發展格局的某種縮小版，擁有豐富的物質資源、創新動能和制度潛力，是解決發展不平衡不充分問題的最佳實踐單元。全國現有297個地級及以上城市，且地域分布相對均勻，如果都能以建設人民城市為指引，以市域社會體制改革為動力，則構建新發展格局、實現全體人民共同富裕就有了強大支撐，在現代化條件下建設人民共同體就有了堅實基石。